Le Pacifique insulaire face au COVID-19 : quelles solidarités et compétitions stratégiques ?

Par François GUILBERT , le 3 mai 2020  Imprimer l'article  lecture optimisée  Télécharger l'article au format PDF

Voici une étude remarquablement documentée pour connaître les solidarités et compétitions stratégiques dans le Pacifique insulaire face au COVID-19. Tous les États et territoires du Pacifique ne sont pas atteints cliniquement par le COVID-19 ; Une gestion de crise mettant en première ligne les ex-puissances tutélaires ; Un coût économique élevé pour le Pacifique insulaire ; Faire face à la montée de la puissance chinoise dans le Pacifique. Illustré d’une carte et quatre tableaux.

ALORS que le COVID-19 a fait son apparition dans le Pacifique insulaire dès la fin janvier 2020, trois mois plus tard il touche sanitairement un nombre limité d’Etats et de territoires. Dans le cas français, à la date du 26 avril 2020, il est même proportionnellement moins présent en Polynésie française (2 cas pour 10 000 habitants) et en Nouvelle-Calédonie (0,5 / 10 000 habitants) que dans les autres îles d’Outre-Mer. On pourrait ainsi penser que les îles océaniennes et leurs habitants ont été préservés. C’est en réalité tout le contraire ! La région est profondément bousculée économiquement, politiquement, diplomatiquement et socialement par la menace coronavirale, alors que le bilan victimaire s’élevaient à 109 morts au 23 avril 2020 ( [1]) et s’avérait encore géographiquement circonscris.

Sans même parler des dimensions psychologiques générées par le coronavirus sur des sociétés insulaires aux capacités de santé limitées ou les préoccupations à l’endroit des nombreux iliens émigrés dans les grandes métropoles occidentales, c’est le quotidien des citoyens qui se voit chamboulé par les mesures arrêtées, dont bon nombre sont appliquées immédiatement mais aussi très régulièrement ajustées. Pour faire face à une situation suscitant des préoccupations croissantes, les Marshall, par exemple, ont décidé de changer, entre le 24 janvier et 2 avril 2020, à onze reprises leurs conseils de santé et restrictions aux voyageurs (HTAR). Les décisions sont aussi radicales qu’historiques. Signe majeur de la propagation des anxiétés, depuis le début février 2020, ce ne sont pas moins de dix Etats insulaires du Pacifique qui ont proclamé l’Etat d’urgence pour faire face aux défis de la pandémie mondiale ( [2]). Huit Etats et territoires ont même instauré un couvre-feu ( [3]). Des mesures mimétiques mais dont les raisons d’être ont pu varier d’un pays à l’autre. Dans le cas des Mariannes du nord et de la Micronésie, il s’agissait de prévenir l’arrivée de la maladie sur leur sol. En Papouasie Nouvelle-Guinée, l’objectif était a contrario de contenir l’extension de la maladie au-delà du district de Port-Moresby et de la région de l’ouest. A Fidji, la décision a été prise parce que le Premier ministre Frank Bainimarama a estimé que celles édictées auparavant n’étaient pas respectées par ses concitoyens avec suffisamment de rigueur, puisque plus d’une centaine d’entre eux a été interpellée par les forces de l’ordre pour ne pas avoir suivis les règles de confinement. Quant à l’île de Guam, le couvre-feu y a été instauré pour les mineurs seulement.

Même si sur certaines îles les mesures de couvre-feu ne sont pas rares après des cyclones particulièrement ravageurs, le COVID-19 suscite des peurs paniques. Celles-ci sont liées à l’ampleur habituelle des mouvements de population de la région (ex. de janvier à la mi-mars 2020, 25 262 personnes sont entrées sur le territoire de la Papouasie Nouvelle Guinée ( [4])), la faiblesse intrinsèque des infrastructures de santé, l’absence de personnels qualifiés en nombre, sans parler de celle des laboratoires d’analyse pouvant faire les tests indispensables. En outre, elles peuvent être venues s’ajouter à des traumas sanitaires très récents. N’oublions pas, par exemple, que l’épidémie de rougeole de 2019 s’est traduite par 83 décès et 1860 hospitalisations rien qu’aux Samoa ( [5]). 661 autres malades durent être traités aux Fidji, aux Kiribati, aux Samoa américaines et aux Tonga, malmenant l’ensemble des dispositifs hospitaliers et nécessitant d’appeler à la rescousse les Etats les plus développés de l’environnement (ex. Etats-Unis, Nouvelle Zélande).

Avec un nouveau risque pandémique, les décisions de confinement (« lock down  ») se sont multipliées et ont été prises le plus souvent dès la déclaration du premier cas de COVID-19 (ex. Papouasie Nouvelle-Guinée). Ces gestes de sanctuarisation n’en montrent pas moins la très grande adaptabilité des politiques publiques océaniennes, l’ampleur des interactions interétatiques et cela en dépit de leurs faibles ressources financières et humaines. Il est vrai que les établissements de santé pourraient rapidement être débordés à nouveau, même avec un nombre relativement faible de cas de COVID-19. Les décideurs politico-administratifs savent qu’ils ne pourront pas traiter les cas les plus vulnérables et les plus graves, et qu’ils (aur)ont besoin dans tous les cas de figure de nouvelles coopérations internationales pour faire face.

Quelles solidarités et compétitions stratégiques dans le Pacifique insulaire face au COVID-19 ? Tous les États et territoires du Pacifique ne sont pas atteints cliniquement par le COVID-19 (I) ; Une gestion de crise mettant en première ligne les ex-puissances tutélaires (II) ; Un coût économique élevé pour le Pacifique insulaire (III) ; Faire face à la montée de la puissance chinoise dans le Pacifique (IV).

Le Pacifique insulaire face au COVID-19 : quelles solidarités et compétitions stratégiques ?
Carte de l’océan Pacifique
Cliquer sur la vignette pour agrandir la carte du Pacifique. Copyright 2014 Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. Source : diplomatie.gouv.fr

I. Tous les États et territoires du Pacifique ne sont pas atteints cliniquement par le COVID-19

La pandémie s’est répandue peu à peu dans toute la région. Elle a touché dix Etats et territoires du Pacifique en deux mois. Dès la mi-mars 2020, toutes les sous-régions océaniennes ont été atteintes. Au 26 avril 2020, des cas ont été officiellement déclarés en Micronésie (Guam, Mariannes du nord), en Mélanésie (Fidji, Nouvelle-Calédonie, Papouasie Nouvelle Guinée, Timor-Oriental) et dans le triangle polynésien (Hawaii, Polynésie française, Rapa Nui). Il convient toutefois de faire un distinguo entre ces situations. Si l’Australie, la Nouvelle-Zélande ou Guam sont confrontés à ce que l’Organisation mondiale de la santé (OMS) appelle des « groupes de cas  » (cluster), tous les autres Etats et territoires du Pacifique ont fait face jusqu’à la mi-avril 2020 à des cas « sporadiques ». Autrement dit, contrairement à bien d’autres régions du monde, l’Océanie n’a pas eu à gérer jusque-là des « transmissions communautaires  », un miracle dans une région où les rassemblements religieux ou coutumiers sont de masse et la distanciation sociale peu usuelle.

La propagation du COVID-19 est devenue surtout manifeste dans la deuxième quinzaine de mars 2020. 80 % des pays gagnés par la maladie l’ont été durant cette période. Les Etats et territoires peinent toutefois à avoir une photographie en temps réel de leur situation sanitaire. Nombre d’entre eux doivent envoyer en Australie, en Nouvelle-Zélande, à Hawaii, à Guam ou en Nouvelle-Calédonie les tests de leurs cas suspects : un temps anxiogène pour les intéressés, leurs proches mais aussi les autorités. La Papouasie Nouvelle-Guinée et les Fidji ont quelques capacités de tests nationaux mais la plupart du temps les échantillons doivent être acheminés vers les principaux centres, or les compagnies aériennes sont clouées au sol, ce qui ralentit les réponses efficaces au virus.

La peur du COVID-19 s’est répandue en Océanie au même moment que dans le reste du monde. Il n’y a pas eu d’effet différé, tout particulièrement en Micronésie alors qu’à la même période les Etats-Unis avec lesquels la plupart des territoires sont liés se pensaient relativement prémunis du danger. Dans le Pacifique insulaire, les premières mesures territoriales de cloisonnement ont été prises très tôt, dès le début d’année. La République des îles Marshall a été pionnière en la matière. Dès le 24 janvier 2020, elle a pris en effet les premières décisions de restriction d’accès à son sol. Plus généralement, les Etats et territoires du Pacifique océanien n’ont pas attendu que les situations deviennent dramatiques à leurs portes pour réduire leur exposition aux pays contaminés. Pour mémoire, les premiers décès en Australie et en Nouvelle-Zélande ne sont intervenus qu’en mars 2020 (1er et 29), tout comme à Guam (23 mars). En interdisant dès le mois précédent l’arrivée des voyageurs venus des pays affectés, les Océaniens ont fait un premier geste-barrage efficace. Il s’est parfois imposé à eux du fait de la suspension des vols américains ou de la réduction de ceux venant d’Australie et de Nouvelle-Zélande. En limitant les transits, Fidji a aussi certainement freiné l’extension de la pandémie vers les pays plus à l’Est. Preuve que les mesures prises ont été géographiquement efficaces, au cours du mois d’avril 2020, aucun nouveau pays ne s’est ajouté à la liste des territoires déjà éprouvés.

La dispersion territoriale étendue de la maladie ne doit pas faire oublier que 10 des 16 Etats souverains déclarant de par le monde n’avoir aucun cas de COVID-19 à la mi-avril 2020 sont sis au cœur du Pacifique (Etats fédérés de Micronésie, Kiribati, Marshall, Nauru, Palaos, Salomon, Samoa, Tonga, Tuvalu, Vanuatu). A cette liste, il convient d’ajouter 7 territoires non souverains jouant un rôle dans les relations internationales de la région (Cook, Norfolk, Niue, Pitcairn, Samoa américaines, Tokelau, Wallis et Futuna ( [6])). Ces 17 nations sont exemptes de malades mais elles doivent vivre avec cette menace, un défi qui pèse sur leurs institutions politiques, leurs modes de fonctionnement administratifs et malmène déjà sévèrement les économies nationales.

Aucun Etat ou territoire insulaire n’a pu s’abstraire de ce challenge, même en retrouvant un semblant d’isolement. Le confinement total des insulaires est une illusion, a fortiori à moyen terme. A ce titre, il était particulièrement important que les messages de prévention soient diffusés, au plus tôt, dans un maximum de langues vernaculaires, même si la dissémination virale s’est souvent limitée aux principaux hubs urbains et ne venant pas pour les premiers cas des périphéries immédiates. L’accès à une information non tronquée est un enjeu majeur dans le Pacifique. La désinformation sur le COVID-19 pourrait tuer des gens dans le Pacifique s’inquiètent les Nations Unies, exhortant les populations insulaires de la région à tenir compte des avertissements sanitaires officiels.

Autrement dit, la pandémie s’est d’abord propagée dans le Pacifique insulaire depuis la Chine, la Corée, l’Asie du sud-est, l’Europe, l’Australie, la Nouvelle-Zélande et les Etats-Unis. Aucun pays et territoire n’a été abordé de la même manière et par un foyer dominant, tout au moins la « première fois  ». Dès son origine, la menace a été multi-cardinale puisqu’elle pouvait venir du nord, du sud, de l’ouest ou de l’est. De plus, par rapport au « foyer primordial », il y a eu plus de cas sur l’Ile de Pâques à près de 16 000 kilomètres de Wuhan et 19 heures d’avions qu’aux Palaos qui n’est pourtant qu’à 4 heures 30 de vol et moins de 3 500 kilomètres de la province du Hubei.

II. Une gestion de crise mettant en première ligne les ex-puissances tutélaires

Les cas les plus nombreux et les plus graves s’étant déclarés dans les pays les plus peuplés et les plus développés, le combat médical est conduit depuis le début en première ligne par les autorités sanitaires américaines, australiennes, françaises, néo-zélandaises et une moindre mesure fidjiennes puisqu’ailleurs jusqu’ici on ne dénombre officiellement que 37 cas. La Nouvelle-Zélande a joué un rôle de sas vers les Samoa, Niue ou les Cook, les Samoa vis-à-vis de Tokelau ( [7]), Fidji à l’endroit de Tuvalu. Comme l’a souligné le Premier ministre de Tuvalu dans une telle situation chacun à la responsabilité de protéger son voisin (te fale-pili), « la famille » du Pacifique pour reprendre les termes du Premier ministre australien. Ces mécanismes de protection périphérique rendent plus fortes les solidarités de demain. Les Etats-hubs ont permis au minimum aux plus faibles de gagner du temps pour s’organiser. L’isolement du fait des distances, les mesures administratives restrictives d’accès aux territoires, la suspension des liaisons aériennes internationales et celles des croisiéristes ont fait que la plupart des gouvernements insulaires ont pu se consacrer à la mise en place de leurs programmes de prévention sanitaire et d’amortissement des effets économiques de la crise, avant d’avoir à en gérer le traitement clinique.

Sur le plan sanitaire, les pays du Pacifique insulaire se sont immédiatement appuyés sur les efforts régionaux de l’Organisation mondiale de la santé car l’Océanie n’a pas d’organisation transnationale en propre dédiée à la santé. Ce sont les bureaux de Suva et d’Apia de l’OMS qui ont mis sur pied les plans d’action pour répondre au COVID-19. Certes, ils ont pu compter sur les concours de la division de la santé publique de la Communauté du Pacifique (SPC) mais l’institution en Nouvelle-Calédonie a peu de moyens en la matière. Ils se sont de plus contractés ces dernières années, faute de ressources financières octroyés par les bailleurs de fonds traditionnels mais aussi par une volonté insuffisante des chefs d’Etat et de gouvernement de la région sur le sujet. La lecture des déclarations du Forum des îles du Pacifique est de ce point de vue édifiant, tant sont rares les mentions des questions de santé à l’exception de la lutte contre le diabète et l’obésité. Toutefois la CPS étant une institution aux compétences techniques appréciées, elle peut constituer un réceptacle efficient à de nouveaux engagements. L’organisation basée à Nouméa vient d’ailleurs de bénéficier d’une allocation de 3 millions d’euros de l’Union européenne au titre du réseau régional de surveillance de santé. Ce canal ne doit pas être sous-estimé à l’heure où la communauté internationale pourrait se réinvestir dans la santé. A ce titre, l’Union européenne mobilisera et redirigera 119 millions d’euros pour répondre à la pandémie de coronavirus dans le Pacifique. Quinze Etats insulaires du Pacifique et quatre pays et territoires européens d’outre-mer bénéficieront de ce soutien ( [8]).

Les organisations couvrant l’ensemble océanien, le FIP et le Forum de développement des îles du Pacifique, estiment que la lutte contre le COVID-19 doit mobiliser la communauté internationale toute entière au même titre que celle contre le changement climatique.

Il n’en demeure pas moins que les dirigeants océaniens sont inquiets d’avoir à faire face tôt ou tard à une crise sanitaire d’ampleur. C’est pourquoi, ils ont activé les mécanismes politiques du monde océanien pour évoquer collectivement cette situation. Il est vrai que c’est la première fois dans l’histoire du Forum des îles du Pacifique (FIP) que tous les pays sont confrontés à une même menace sanitaire. Perçue comme vitale et aussi existentielle que celle véhiculée par le changement climatique, la réponse qui lui est apportée profite de la méthode de travail et des coopérations politiques régionales élaborées ces dernières années pour répondre aux effets du réchauffement de la planète. C’est ainsi que la réponse à la menace du COVID-19 a d’abord trouvé des bases juridico-politiques précises pour agir (cf. Déclaration de Biketawa). Il s’agit de la troisième fois dans l’histoire du Forum que ce mécanisme instauré en 2000, est activé. Sur cette base solide, un modus operandi a été bâti. Il porte le nom de « Pacific Humanitarian Pathway on COVID-19  » (PHP-C) et est supervisé par les ministres des Affaires étrangères du Forum, en concordance avec les organisations régionales et multilatérales onusiennes. Pour plus d’efficacité dans la conduite opérationnelle, un groupe ministériel d’action en a découlé. Il rassemble sept Etats membres (Australie, Fidji, Nauru, Nouvelle-Zélande, Marshall, Tuvalu, Vanuatu) et a pour objet d’accélérer l’assistance médicale, le dédouanement des fournitures médicales et la facilitation des autorisations diplomatiques pour les vols affrétés et la navigation commerciale. Des intentions qui se sont rapidement traduites en actes puisque le Forum a su diriger une réponse régionale en apportant matériellement une aide à ses membres. Grâce à un financement extérieur, il a pu livrer 50 000 masques et 20 000 protections individuelles aux Etats et territoires qui ont fait appel à son aide (Fidji, Papouasie Nouvelle-Guinée, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française). Ce concours montre que le FIP n’est pas seulement une enceinte diplomatique de concertation, elle agit directement au service des citoyens de la région. Pour autant, son engagement dans la lutte contre le COVID-19 ne lui fait pas renoncer à son combat premier de ces dernières années.

Les organisations couvrant l’ensemble océanien, le FIP et le Forum de développement des îles du Pacifique, estiment que la lutte contre le COVID-19 doit mobiliser la communauté internationale toute entière au même titre que celle contre le réchauffement climatique. Ce parallèle est exprimé avec insistance par les instances dirigeantes des institutions. Pour elles, le coronavirus peut conduire à une compréhension plus profonde des liens qui nous lient tous à l’échelle mondiale. Cela pourrait aider à mieux maîtriser la crise climatique et ses effets sur le Pacifique. Dans une déclaration du 17 avril 2020, la Secrétaire générale du FIP estimait même que « le cyclone Harold est un exemple clair que les catastrophes induites par le changement climatique peuvent exacerber la crise du COVID-19 sur notre continent du Pacifique bleu ». ( [9]). Le lien entre les deux enjeux est fait avec une telle force que les dirigeants océaniens s’inquiètent que le calendrier diplomatique soit durablement impacté par les contraintes posées par la gestion du COVID-19.

Plusieurs fora internationaux ont d’ores et déjà été reportés. La COP26 pourrait se tenir en 2021. Quant au Vème sommet « France – Océanie » et le second sommet « One Planet » qui devaient se dérouler lors de la visite polynésienne du président E. Macron (16 – 18 avril 2020), ils devront retrouver une date dans le calendrier (inter)national. Pas si simple ! Idem pour la conférence des Nations Unies sur les Océans (Lisbonne, juin 2020) voire peut-être aussi celle qui doit être organisée en août 2020 par les Palaos (Our Ocean Conference 2020). A l’échelle régionale, début-mars le gouverneur des Samoa américaines a lui renoncé à accueillir le 9ème sommet du Groupe des dirigeants polynésiens (PLG ( [10])) prévu en avril 2020. Le 20ème sommet micronésien planifié pour les 15 et 16 juin à Nauru devrait être retardé, en attendant peut-être le 51ème sommet du FIP en août qui lui a été confié au Vanuatu. Dans ce dernier cas, un décalage dans le temps n’est pas totalement anodin puisque la présidence du FIP change chaque année et que les successeurs de Port-Vila sont déjà arrêtés.

La reprogrammation des sommets est une obligation pour quasiment toutes les institutions régionales. L’Organisation du tourisme du Pacifique (SPTO) a annoncé l’annulation de son premier événement dans l’histoire : le South Pacific Tourism Exchange (SPTE) qui était planifié pour les 25 et 26 mai 2020 à Christchurch (Nouvelle-Zélande). En fait, le défi va bien au-delà du calendrier car il impose de nouvelles actions, nécessitant de réaligner les ressources budgétaires avec de nouvelles priorités. En matière touristique, les conséquences sont telles pour les Etats et les acteurs privés que le SPTO a lancé le « Pacific Wave Recovery Fund » pour mobiliser toute « la famille du tourisme du Pacifique » et venir en aide à un secteur économique sinistré et qui pèse lourd dans les économies de la région : 10 % du PIB aux Tonga, 17 % aux Fidji, 23 % aux Samoa, 40 % au Vanuatu et 75 % aux Cook, pour ne citer que quelques exemples.

Si le COVID-19 (ré)oriente le travail des organisations régionales, il modifie tout autant la praxis quotidienne. En Océanie, comme ailleurs, le télétravail s’est imposé dans les organisations régionales (ex. CPS, FIP, FDIP,…). Il est devenu un passage obligé pour les réunions des ministres comme pour celles des hauts fonctionnaires. Ainsi, les chefs de police des îles du Pacifique (PICP) se sont retrouvés via Skype à la mi-avril 2020 pour discuter des impacts de COVID-19 et partager les leçons opérationnelles et les défis auxquelles les forces de l’ordre font face dans le contexte de la pandémie mondiale. Cette mise à distance par moyens vidéo interposés n’empêche pas pour autant l’exercice de la démocratie comme en ont témoigné les élections les plus récentes au suffrage universel direct (cf. Kiribati (14 – 21 avril 2020), Vanuatu (19 mars)) qui se sont d’ailleurs révélées des échecs pour les majorités sortantes, le Vanuatu portant au pouvoir un nouveau Premier ministre (Bob Loughman), le président des Kiribati se montrant lui incapable de retrouver une majorité absolue au parlement ( [11]).

Là où le COVID-19 brutalise l’ordre démocratique, c’est en créant des distorsions territoriales dans un même pays. En Papouasie Nouvelle-Guinée, des interdictions de voyager entre les provinces ont été établies. Le président de la région autonome de Bougainville qui s’est prononcé à 98,31 % pour son indépendance à la fin 2019, John Momis, s’est inquiété des gestes de solidarité que Port-Moresby accorderait à un terroir n’ayant pas d’installations de quarantaine et d’isolement, pas de matériels de protection et aucune expérience pour contrer le virus mortel s’il survient dans la région. Aux Salomon, la consigne du gouvernement demandant aux habitants de trouver refuge dans leurs villages d’origines s’est transformée en drame le 4 avril 2020 pour 27 résidents d’Honiara. Ils ont trouvé la mort en mer alors qu’ils regagnaient la province de Malaita lors du cyclone Harold.

Le confinement comme le déconfinement provoquent de vifs débats intra et interinsulaires. En Nouvelle-Calédonie, les responsables des îles Loyauté ont demandé des mesures d’assouplissement bien avant que Nouméa ne soit prêt à les accorder. Aux îles Cook, la décision du gouvernement d’autoriser le retour de ses ressortissants en instaurant une double quarantaine de 14 jours, d’abord en Nouvelle-Zélande puis à Rarotonga, suscite de vives réactions. Ces débats politiques ont mis en lumière les inégalités de capacités sanitaires d’une île à l’autre, les difficultés à disposer de moyens de télémédecine en nombre, l’interdépendance aéronautique entre les terroirs, la fragilité économique des compagnies aériennes nationales et les grandes difficultés à maintenir la continuité territoriale au sein d’un pays voire avec sa métropole. La France a dû positionner un avion de transport militaire A400M à Papeete pour des missions d’évacuation sanitaire ou de transport de fret vers d’autres destinations du Pacifique. La peur du COVID-19 a aussi imposé aux Etats et territoires non souverains océaniens de tenter d’aller chercher leurs ressortissants là où ils se trouvaient. La Nouvelle-Calédonie a ainsi rapatrié par voie aérienne ses ressortissants bloqués à Fidji et en Polynésie française. Une tâche complexe et coûteuse ! A l’heure où le gouvernement de Nouméa annonçait que tous les résident calédoniens bloqués à l’étranger seraient rapatriés, 1 702 se trouvaient en dehors du Caillou dont près des deux-tiers en Asie – Pacifique ( [12]). C’est donc avant même la crise hospitalière que le COVID-19 a présenté sa facture aux gouvernements des pays du Pacifique.

III. Un coût économique élevé pour le Pacifique insulaire

Même s’il ne fait aucun doute que le COVID-19 coûtera cher aux économies insulaires, il est encore trop tôt pour mesurer l’ampleur du repli. Dans un environnement en évolution rapide, il est particulièrement difficile d’établir des prévisions de croissance précises et fiables. Les institutions financières divergent d’ailleurs dans leur pronostic d’un pays à l’autre. Ainsi en Micronésie, la Banque Mondiale dans son étude « East Asia and Pacific in the Time of COVID-19 » voit les Marshall, la Micronésie et Palaos être en récession en 2020 (-3% ; -3% ; -6%) alors que la Banque asiatique de développement n’anticipe un recul qu’aux Palaos. Les divergences d’appréciation peuvent même se révéler très substantielles. Pour les Salomon, à Washington on donne une croissance inférieure de 8,3 points par rapport à celle calculée à Manille. Le différentiel est tout aussi impressionnant dans le cas du Vanuatu : 7 points de divergence dans la décroissance. Une seule chose semble rassembler les conjoncturistes, l’année 2020 sera très difficile pour la plupart des Etats et territoires insulaires du Pacifique. Au minimum, près d’un pays sur deux devrait voir son économie reculer au cours de l’exercice budgétaire en cours. Le Fonds monétaire international va plus loin encore. Selon ses calculs, absolument tous les Etats océaniens connaîtront des taux de croissance négatifs, allant même jusqu’à – 11,9 % pour les Palaos selon le dernier IMF – World Economic Outlook ( [13]). Les territoires français du Pacifique seront tout autant chahutés. L’impact sur l’économie polynésienne est estimé à 3 points de PIB en moins par mois de confinement.

Le choc s’avérera particulièrement rude quand le pays dépend d’une seule source de revenus. La fin des liaisons aériennes entre la Chine et Hong Kong a effondré le tourisme. Fidji (18e), les Palaos (8e), le Vanuatu (12e) et les Samoa (25e) sont parmi les vingt-cinq pays au monde les plus dépendants de leur économie touristique. A titre de comparaison, le tourisme est plus important pour l’économie palauan que pour celle des Seychelles, pour le Vanuatu et Fidji que pour les Bahamas ou les Samoa que pour le Cambodge. Pour d’autres pays océaniens, il est loin d’être négligeable aussi. Ainsi, l’apport économique du tourisme aux Tonga est comparable à celui de la Thaïlande, la Micronésie au Portugal. Quant au Tuvalu, il tire proportionnellement plus de revenus touristiques que la Malaisie, et Nauru que la Birmanie.

S’il est une évidence pour tous que le tourisme se devait être immédiatement affecté par les mesures de lock down, il ne faudrait pas croire qu’il demeure le seul secteur économique balloté. L’épidémie a contracté les importations chinoises de bois en provenance des Salomon. Dans d’autres cas, le COVID-19 est venu s’ajouter à une situation déjà détériorée. Les problèmes d’alimentation rencontrés sur l’île de Norfolk, du fait d’un débarcadère défectueux depuis 2019, ont accentué la crise. L’épidémie de grippe aux Samoa avait déjà sérieusement malmené l’économie touristique et les services de santé. Le Royaume des Tonga durement frappé par le cyclone tropical Gita en février 2018 rencontrait, lui, les plus grandes difficultés pour retrouver une meilleure situation ( [14]). Les revenus des ménages océaniens sont aujourd’hui martyrisés par l’impossibilité pour la main d’œuvre d’effectuer les métiers saisonniers en Australie et Nouvelle-Zélande. De l’ordre de 16 000 travailleurs océaniens se trouvaient dans ces deux pays quand les deux Premiers ministres ont décidé de fermer leurs frontières le 19 mars 2020.

Dans cette situation économiquement dégradée, les gouvernements ont d’abord su gérer, sans encombre, les achats de panique. Pas si simple, dans des pays où les produits sont faiblement stockés et acheminés par voies maritimes et aériennes. Ils ont maîtrisé les circuits d’approvisionnements alimentaires, bien qu’ils aient pu faire face à des situations inattendues comme aux Salomon, après que le Viêt Nam ait décidé de suspendre ses exportations de riz. A l’heure des réseaux sociaux, chaque gouvernement a du faire assaut de communication et de pédagogie. Dans certains pays, la maîtrise des narratifs des médias sociaux est passée par une criminalisation des fake news (ex. Tuvalu). Cependant, pour convaincre leurs opinions publiques de leurs capacités d’action, les gouvernements ont annoncé des mesures économiques exceptionnelles. Ainsi, le gouvernement des Fidji a haussé son budget de plus de 450 millions de dollars auquel est venu s’ajouter un package financier pour l’agriculture. Les Kiribati et les Samoa ont adopté des plans de préparation au coronavirus équivalent à 3 % de leur PIB. Le parlement palauan a lui accordé une somme supplémentaire de l’ordre de 2,1 % du PIB pour que l’Etat maintienne ses services, en dépit du déclin des revenus procurés par le tourisme ; la Micronésie a inclus dans son plan de soutien de 15 M USD une subvention directe des salaires. Les Salomon sont eux allés chercher l’argent auprès de leurs entreprises publiques. La « Salomon Islands Port Authority » et la « Salomon Islands Electricty Authority » ont versé des dividendes à l’Etat pour qu’il finance immédiatement les dépenses relatives à l’endiguement de la pandémie. Le président timorais a fait exactement de même en ponctionnant par la loi le Fonds pétrolier de 250 millions de dollars pour établir un Fonds spécial COVID-19, alors même que le fonds souverain perdait en valeur près de 1,8 milliard de dollars en raison du comportement des marchés boursiers internationaux. Le Royaume des Tonga a lui privilégié pour l’année budgétaire en cours des mesures sociales d’un peu plus de 5 % de son PIB. Une approche que l’on retrouve au Vanuatu, Port-Vila va injecter 400 millions de dollars pour l’assurance chômage et l’aide aux travailleurs âgés. Les Ni-Vanuatu ont aussi accordé un soutien particulier aux PME en leur prêtant 300 millions de dollars et en garantissant dix fois plus leurs prêts bancaires (500 millions de dollars). Toutes ces mesures internes sont, au fil des semaines, complétées par des engagements multilatéraux. La Banque mondiale a d’ores et déjà accordé des concours aux Marshall (18 avril, 2,5 millions de dollars), à la Papouasie Nouvelle-Guinée (14 avril, 20 millions de dollars) et aux Samoa (26 mars - 24 avril, 8,5 millions de dollars), en attendant de le faire prochainement au profit des Fidji et des Salomon. La Banque asiatique de développement a débloqué 13,5 millions d’euros au profit de 6 Etats dont 12,4 pour les Tonga (3 avril) et les Samoa (15 avril).

IV. Faire face à la montée de la puissance chinoise dans le Pacifique

Si les Etats insulaires mobilisent les aides multilatérales, ils comptent tout autant sur leurs bailleurs traditionnels. Se sachant ô combien courtisés, ils espèrent en tirer avantage au plus vite et sur le moyen, long terme. Le COVID-19 est au fond l’occasion de mesurer l’ampleur des intentions envers les nations du Pacifique de Washington, Tokyo, Canberra, Wellington, Paris et bien évidemment Pékin. Chacun des narratifs (« Pacific step-up » (Australie), « Pacific Reset » (Nouvelle-Zélande), partenariats Indo-Pacifique (États-Unis, France, Japon), « Route de la Soie » (Chine),…) se voit interroger sur sa scène nationale et à l’étranger. Les défis posés par les conséquences de la pandémie sont autant de tests sur l’évolution du leadership régional. C’est pourquoi, ils suscitent bien des débats. Les échanges publics les plus vifs sur ce point se déroulent en Australie. Le premier ministre australien s’est montré ostentatoire dans ses appels à une coopération internationale pour aider les pays du Pacifique à répondre au COVID-19. Cette manœuvre a suscité des interrogations jusqu’au cœur du Pacifique. Certains y ont vu la tentative d’un contre-narratif pour contourner l’hostilité que son gouvernement a nourri ces dernières années avec sa politique environnementale et climato-sceptique. Sur le plan intérieur, la solidarité avec la famille océanienne ( [15]) n’a pas été beaucoup mieux accueilli. En contre-point des promesses du gouvernement, il a été rappelé son manque d’engagements précis. Le porte-parole de l’opposition pour le Pacifique, Pat Conroy, a dénoncé l’approche stratégique des Libéraux qui ont privilégié, à ses yeux, dans leurs aides au développement, les infrastructures au détriment de l’éducation et plus encore de la santé. Dans le Pacifique, l’aide à la santé a été réduite de 10% au cours des cinq dernières années. Dans certains pays, elle a été beaucoup plus radicale encore. L’aide sanitaire aux Fidji a été réduite de 22%, aux Samoa de 36%, aux Îles Salomon de 13% et à Tuvalu de 75%. Une critique qui s’adresse aussi aux Néo-Zélandais même si l’opposition australienne a cherché à présenter le ministre travailliste néo-zélandais du Pacifique, Aupito Sio, comme plus proactif que son collègue australien et plus présent dans les médias pour expliquer les détails de la politique de son gouvernement. La critique des politiques australienne et néo-zélandaise est d’autant plus aisée que Canberra et Wellington ont choisi, en réponse au COVID-19, non pas des aides ciblées à l’Océanie mais des financements au plan d’intervention de l’Organisation mondiale de la santé dans le Pacifique. Un choix qui donne une moindre visibilité aux concours « ANZ » mais qui a l’avantage de soutenir une politique d’ensemble cohérente. Une attitude qui tranche singulièrement avec celle adoptée par Pékin, puisque la République populaire de Chine non seulement ne participe pas aux réunions régionales de coordination des aides mais a favorisé autant que possible les relations bilatérales.

Dès le début de la crise, la RPC a une approche très politique de ses partenariats « santé » avec les Océaniens. Elle a tenté d’abord de contrôler pour ne pas dire formater le récit politico-sanitaire.

Dès le début de la crise, la RPC a une approche très politique de ses partenariats « santé » avec les Océaniens. Elle a tenté d’abord de contrôler pour ne pas dire formater le récit politico-sanitaire. Une première approche qui a consisté à convaincre les gouvernements de la région de ne pas rapatrier leurs étudiants en formation en Chine, justifiant cette demande en soulignant que les autorités prenaient un grand soin de la santé de chacun d’entre eux ( [16]). Dans le même temps, le réseau diplomatique pékinois s’est employé à éviter que les gouvernements océaniens « sur-réagissent », faisant valoir qu’ils exprimeraient alors un manque de confiance dans la Chine et son dirigeant suprême.

Bien que les discours diplomatiques et publics chinois aient mis en exergue le rôle déterminant du Parti communiste et son guide ( [17]), le concept de communauté de destin pour l’humanité cher au président Xi Jinping ( [18]), se soit interrogé sur les origines chinoises du virus ( [19]), le cœur de l’argumentaire a consisté à mettre en valeur l’approche pragmatique des coopérations proposées. A cette fin, une conférence vidéo du ministère des Affaires étrangères chinois a été organisée le 10 mars 2020 au profit des responsables « santé » océaniens et leurs autorités des dix Etats insulaires du Pacifique. Il s’agissait de souligner le caractère « ouvert » et « réactif  » de l’approche chinoise et de partager des informations sur la prévention et la gestion clinique, tout au moins avec les Etats entretenant des relations diplomatiques avec la RPC ( [20]), puis sur le terrain par le déploiement d’experts de santé. Sans que l’on en connaisse le détail, des équipes médicales auraient également été déployées dans dix pays du Pacifique sud ( [21]). Une politique qui s’est accompagnée, de-ci-delà, par des remises ostentatoires de chèques. Il en a été ainsi au Vanuatu pour une somme de 100 000 dollars ( [22]), 200 000 au Royaume des Tonga ( [23]) et aux Fidji pour 300 000. Une politique de communication soignée, s’ouvrant parfois aux journalistes locaux ( [24]) et que l’on a pu observer lors de la remise à la Polynésie française de masques et habits pour les personnels soignants par un vol spécial d’Air Tahiti Nui. Il est intéressant de noter que les aides de l’Etat chinois ont mis en scène plusieurs de ses acteurs d’influence. Des entreprises privées (ex. Jack Ma – FIP ; Wang Cheng ( [25]) – Polynésie française), des relais du PCC (ex. Association du peuple chinois pour l’amitié avec l’étranger (CPAFFC)), des instruments non gouvernementaux récemment mis sur pied spécifiquement pour la région (ex. Association d’amitié de la Chine du Pacifique (PCFA)), des dispositifs de jumelage (ex. Faa’a – Jiangyn (province du Jiangsu) ; Papeete – Changning (province du Hunan)), des répéteurs communautaires sont venus en appui des actions de l’appareil d’Etat chinois. Ce système de mise en œuvre de la diplomatie chinoise en dit long sur l’importance accordée par Pékin au Etats et territoires du Pacifique. Si cette stratégie a pu faire l’objet de critique en Australie ou aux Etats-Unis, elle a été globalement bien reçue par les Océaniens, tout au moins en apparence. Son insistance sur le leadership du PCC, les appels à la protection des Chinois résidents et des communautés chinoises historiques comme celui de l’ambassadeur de la RPC au Vanuatu ( [26]), les critiques sur les mesures prises par certains gouvernements « amis » (ex. Fidji ( [27])) ou encore un agenda anti-taiwanais explicite en Micronésie ( [28]) suscitent des malaises, de peur de voir les territoires insulaires de plus en plus appelés à apporter un soutien inconditionnel aux politiques chinoises. Dans ce contexte, Taïwan cherche à préserver ses acquis en Micronésie, ayant vu tour à tour récemment les Salomon (21 septembre 2019) puis les Kiribati (27 septembre 2019) établir des relations diplomatiques avec Pékin.

Si les nouveaux venus dans l’orbite chinoise font encore l’objet de peu de solidarité, les plus anciens voient les soutiens affluer autant que de besoin.

Au nom de sa contribution aux efforts mondiaux pour contenir le COVID-19, de sa Nouvelle politique en direction sud (NSP) et en proclamant le slogan « Taiwan aide !  », les autorités de la République de Chine ont apporté leurs soutiens aux quatre partenaires qui leur restent dans le Pacifique insulaire. Aux Palaos, ils ont réalisé des analyses de prélèvements ( [29]), fourni des tests, des équipements (ex. thermomètres infrarouges) et des experts ( [30]). L’aide de l’hôpital de Shin-Kong fut d’autant plus la bienvenue que fut découvert après une escale aux Palaos (12 – 15 mars 2020) des soldats taïwanais atteint sur l’un des trois navires du COVID-19. Une situation embarrassante qui a entraîné les excuses publiques du ministre de la défense et de la présidente de la République. Soulignant son approche régionale, Taïwan a organisé le 15 avril 2020 une cérémonie à Taipei de remise de masques faciaux et de caméras thermiques à ses quatre alliés diplomatiques (Marshall, Nauru, Palaos, Tuvalu). Cette action a été complétée sur le terrain par des remises de dons en présence des plus hautes autorités locales. Le 23 avril 2020 à Majuro, 20 000 masques faciaux et 50 thermomètres frontaux ont été remis au président David Kabua. Une aide qui suivait une précédente ayant donné aux Marshall une salle de confinement et 7 000 barres de savon aux écoles. Lors des cérémonies de ce type, on assiste à l’expression de gratitudes croisées. Les petits Etats insulaires remercient les aides concrètes qui leurs sont apportés, Taipei apprécie le soutien que lui offre ces pays à l’assemblée générale des Nations unies et dans sa stratégie vis-à-vis de l’OMS. Des mots qui peuvent être aussi tournés vers l’opinion publique taïwanaise à l’image de la lettre du président David Kabua exprimant son admiration à son homologue pour son leadership « fort et couronné de succès dans la lutte contre le virus de Wuhan ( [31]) ».
Ne bénéficiant plus des subsides de Taipei, les Kiribati et les Salomon espéraient que Pékin saurait se montrer à la hauteur de la valeur de leur retournement diplomatique de septembre 2019. Si les Kiribati ont été le dernier pays du Pacifique à imposer le 1er février 2020 des conditions d’entrée aux Chinois pour arrêter la propagation du virus, soit quelques semaines à peine après avoir été ajoutés à la liste des destinations approuvées par la Chine pour ses groupes de voyageurs, Tarawa ne semble guère avoir bénéficié de la générosité de Pékin, alors même que le président Maamau avait reproché à Taipei son manque d’engagement dans le programme de développement « Kiribati Vision 2020 ». Les Salomon n’ont pas été beaucoup mieux lotis. Ni l’un, ni l’autre n’ont encore émargé au Fonds de coopération anti-COVID-19 Chine - pays insulaires du Pacifique doté de 1,9 million d’euros, celui-ci servant en premier lieu les partenaires de longues dates de Pékin (Fidji, Papouasie Nouvelle-Guinée, Samoa, Tonga, Vanuatu). L’absence d’ambassade de la RPC sur place a probablement été un obstacle à la mise en œuvre rapide de projets. En attendant, les autorités chinoises font déjà pression sur leurs partenaires pour qu’ils lèvent les obstacles de circulation auxquels ils sont confrontés. A Honiara, le « Solomon Star » a rapporté que la Chine faisait campagne en ce sens en soulignant que tout maintien du statut actuel pèserait sur l’économie locale et les préparatifs des Jeux du Pacifique de 2023, puisque le virus restera dans la région pour au moins un an encore ( [32]).

Si les nouveaux venus dans l’orbite chinoise font encore l’objet de peu de solidarité, les plus anciens voient les soutiens affluer autant que de besoin. C’est notamment le cas du Vanuatu. Le pays mélanésien a pu bénéficier de l’aide chinoise non seulement pour lutter contre le COVID-19 mais également pour faire face aux conséquences dévastatrices du cyclone Harold. Une aide qui n’est pas passée inaperçue car elle a bloqué l’aéroport de Port-Vila au point d’imposer à un aéronef de la « Royal Australian Air Force » de rebrousser chemin alors qu’il était en vue de la plateforme aérienne. Une mésaventure à laquelle la France n’a pas été confrontée. Dans le cadre des accords FRANZ, la France a acheminé au Vanuatu une aide aux victimes du cyclone Harold et utilisé le stock régional entreposé par le ministère des Affaires étrangères français à Nouméa dans les locaux de la Croix Rouge Une aide complétée par ailleurs le 14 avril 2020 par une contribution du gouvernement calédonien de 10 millions de francs Pacifique (83 000 euros) à son voisin. La France a apporté son concours également aux Fidji ( [33]), démontrant qu’elle pouvait s’engager simultanément sur le front de plusieurs crises régionales.

La RPC est encore loin de se substituer en Océanie aux ex-puissances tutélaires et apporte des aides ostentatoires mais de bien moindre valeur que celle véhiculée par les Occidentaux.

Les inégalités territoriales de traitement par la coopération chinoise démontrent que la RPC est encore loin de se substituer en Océanie aux ex-puissances tutélaires et apporte des aides ostentatoires mais de bien moindre valeur que celle véhiculée par les Occidentaux. Pour autant, les ex-puissances coloniales ne sont pas les seules à se montrer attentives au Pacifique insulaire. Preuve s’il en fallait que l’Océanie est devenue un théâtre mondialisé, l’aide offerte tout récemment par Israël dans la lutte contre le COVID-19. Les plus hauts responsables de la santé de l’Etat hébreu ont offert des sessions de formation en ligne aux pays insulaires du Pacifique et présenté les mesures préventives pour aider à sensibiliser le public. Jérusalem ( [34]) a également acheminé en urgence du matériel médical. Une aide qui fait suite au voyage en février 2020 sur la route de l’Australie du président Rueven Rivlin aux Fidji, et qui fut l’occasion du premier Sommet des chefs d’État d’Israël et des îles du Pacifique ( [35]). Dans le cas d’Israël, comme lors du 3ème sommet Maroc – Forum des Etats insulaires du Pacifique (Laayoune, 26 – 28 février 2020), la santé figure en bonne place des projets de coopération. Toutefois, si de nouveaux partenaires se font jour d’autres tardent à confirmer leurs volontés de développer leurs coopérations (ex. Inde, Russie) ou à apporter une réponse très visible aux défis du coronavirus (Japon). A contrario, le réengagement américain dans l’espace micronésien, certes particulièrement affecté (cf. Guam, Mariannes du nord), montre combien le président D. Trump entend que les Etats-Unis ne soient pas affaiblis dans le Pacifique septentrional. Le gouverneur des Samoa américaines l’a parfaitement compris en demandant à l’hôte de la Maison Blanche que son territoire soit déclaré en zone de catastrophe majeure. Une situation qui accentue l’idée que le COVID-19 et les coopérations scientifiques et sanitaires qu’il induit à court et long terme, constitue(ro)nt un des éléments de la concurrence stratégique durable entre la Chine et les pays occidentaux dans la région du Pacifique insulaire et plus largement dans l’aire Indo-Pacifique.

Manuscrit clos le 26 avril 2020.
Copyright 26 avril 2020-Guilbert/Diploweb.com


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[1L’Australie déplore à elle seule près de 70% des victimes.

[2Kiribati (28 mars 2020), Marshall (7 février), Nauru (16 mars), Papouasie Nouvelle-Guinée (24 mars), Salomon (25 mars), Samoa (25 mars), Timor-Oriental (28 mars), Tonga (20 mars), Tuvalu (20 mars), Vanuatu (26 mars).

[3Les Mariannes du nord (17 mars, 19h00 – 06h00), la Micronésie (18 mars, 19h00 – 6h00), les Tonga (20 mars, 20h00 – 06h00), Rapa Nui (24 mars, 14h00 – 05h00), la Polynésie française (27 mars, 20h00 – 05h00), les Fidji (30 mars, 20h00 – 05h00), les Salomon (10 avril, 20h00 – 05h00) et la Papouasie Nouvelle Guinée (16 avril, 20h00-06h00). Le 8 avril, la gouverneure de Guam a demandé au pouvoir législatif l’autorisation d’un couvre-feu de 22h00 à 06h00.

[4La situation est aggravée dans les cas papou et timorais par les difficultés à gérer la longueur des frontières terrestres (820 kilomètres ; 228 kilomètres) avec un pays connaissant un des plus hauts taux de morbidité venant du COVID-19 (9,3%). La Papouasie Nouvelle-Guinée a fermé sa frontière terrestre dès le 30 janvier et Timor Oriental le 19 mars 2020.

[53 % de la population a été infectée.

[6Au 19 avril, 3 personnes originaires de Wallis et Futuna sont décédées en métropole du COVID-19.

[7Seuls les résidents rentrant à Tokelau furent autorisés à voyager. Pour se faire, ils devaient subir un examen médical avant de monter à bord du bateau depuis les Samoa, qui a également fermé ses frontières à toutes les arrivées.

[10Incapable de tenir le sommet en 2019, Pago Pago avait demandé à Funafuti de prendre son tour. Reprogrammé pour janvier 2020, les Samoa américaines furent cette fois empêchées de tenir parole du fait de l’épidémie de rougeole.

[11En remportant 22 sièges sur 45, le président Taneti Maamau est en posture difficile pour l’élection présidentielle de juin 2020. Son rival, Banuera Berina (Kiribati Moa) l’accuse d’avoir décidé seul l’établissement des relations diplomatiques avec la République populaire de Chine en septembre 2019, en échange de subsides pour son parti. La rupture des relations diplomatiques avec Taiwan a été vu comme la première étape d’un projet stratégique visant à offrir des facilités navales à l’Armée populaire de libération sur l’île Christmas, sises à 1 250 kilomètres d’Honolulu.

[12Australie (425), Cambodge (6), Chine (2), Fidji (23), Inde (10), Indonésie (43), Japon (50), Népal (4), Nouvelle-Zélande (413), Philippines (5), Polynésie française (118), Salomon (3), Singapour (11), Taiwan (3), Thaïlande (44), Vanuatu (37), Viêt Nam (14), Wallis-et-Futuna (21).

[14Nukuʻalofa connait depuis deux ans déjà une croissance en berne : + 0,2 % en 2018, + 1,0 % en 2019.

[15Dans ses propos, il utilise le mot fidjien pour famille, vuvale, pour décrire le partenariat que l’Australie veut établir avec les nations insulaires du Pacifique. Un vocabulaire qui montre combien l’attention australienne est et demeurera très centrée sur le voisinage mélanésien (Fidji, Papouasie Nouvelle-Guinée, Salomon).

[16Kaselehlie Press, 10 février 2020.

[18Tribune de l’ambassadeur de Chine en Micronésie, Kaselehlie Press, 8 avril 2020.

[19Tribune de l’ambassadeur de Chine aux Fidji. Fiji Sun, 3 mars 2020.

[25Promoteur chinois de la ferme aquacole de Hao.

[34A l’assemblée générale des Nations Unies lorsque fut dénoncé en décembre 2017 la reconnaissance américaine de Jérusalem comme capitale d’Israël, 4 des 8 Etats qui votèrent contre étaient sis dans le Pacifique (Marshall, Micronésie, Nauru, Palaos) et 6 des 37 abstentionnistes (Australie, Fidji, Kiribati, Salomon, Tuvalu, Vanuatu). Seuls, la Nouvelle-Zélande et la Papouasie Nouvelle-Guinée avaient alors votés pour. Il est vrai que seuls 3 Etats insulaires du Pacifique reconnaissent l’Etat de Palestine (Papouasie Nouvelle-Guinée, Timor-Oriental, Vanuatu).

[35Outre le premier ministre fidjien étaient présent le Premier ministre papouan-néo-guinéen James Marape, son homologues des Samoa Tuilaepa Sailele Malielegaoi, les vices premiers ministres des Tuvalu Minute Alapati Taupo de Tuvalu, des Tonga Sione Vuna Fa’otusia, le ministre des Affaires étrangères des Salomon Andrew Napuat, le ministre de l’Intérieur du Vanuatu Jeremiah Manele et un envoyé spécial haut -des représentants de Vanuatu et des Palaos.

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