L’actualité critique de la sûreté maritime

L’AGRESSION russe de l’Ukraine et, en particulier, ses répercutions en mer Noire et en Baltique, la guerre hybride menée en mer, ainsi que le contournement des sanctions par la flotte fantôme russe et les attaques houthies en mer Rouge, mettent à nouveau au premier plan la question de la sûreté et de la sécurité maritimes (maritime security and safety) européennes. Plus globalement sur la scène mondiale, la sûreté des espaces et des routes maritimes, qui demeure cruciale pour les économies de l’UE, est régulièrement remise en question tandis que l’ensemble des activités illégales se déroulant en mer, et transitant par la mer, continuent de défier les sociétés européennes et de causer des drames humains.

Les espaces maritimes européens

Les espaces maritimes européens sont caractérisés par quatre mers – la Méditerranée, la Baltique, la mer du Nord et la mer Noire, et par deux océans – l’Atlantique et l’Arctique. L‘UE est également présente, par ses régions ultrapériphériques, dans la mer des Caraïbes et dans les océans Indien et Pacifique.

On peut par ailleurs souligner que l’UE 27 est géographiquement connectée au réseau mondial des routes maritimes puisqu’elle se compose de 22 Etats membres (côtiers) ayant accès à la mer [1] tandis que, au Nord et à l’Ouest, la Norvège et l’Islande sont des partenaires de l’UE au sein de l’Espace économique européen (EEE).

Le facteur maritime européen : atouts et vulnérabilités

En raison de sa portée géographique globale et de ses ramifications économiques, environnementales et sécuritaires, le ‘’facteur maritime’’ [2] revêt pour l’UE une dimension stratégique essentielle. Caractérisé par l’acquis institutionnel qui associe le corpus du ‘’soft power’’ normatif et les instruments du ‘’hard power’’ portés par les Etats membres, le facteur maritime européen participe des fondements de la puissance de l’UE.

Ce facteur est caractérisé à la fois par des atouts majeurs [3] et de multiples vulnérabilités [4] liées au phénomène de la mondialisation et aux défis environnementaux. De la politique du ‘’fait accompli’’ à l’imbrication des risques et des menaces hybrides, les enjeux économiques et de puissance ont transformé le domaine maritime en un espace en proie aux rivalités et à la contestation.

Tributaires des importations d’énergie et de matières premières et reposant sur des échanges commerciaux mondialisés, les économies européennes sont largement dépendantes du transport maritime, de l’activité des ports et de la viabilité des routes stratégiques [5]. La sécurité économique et commerciale de l’UE nécessite des infrastructures [6] et des espaces sûrs et sécurisés. Les impératifs de durabilité des activités maritimes et de l’économie bleue [7] réclament conjointement des pratiques garantissant la préservation des ressources océaniques, de l’environnement marin et du climat ; tandis que la sauvegarde de la vie humaine en mer demeure une exigence légale en toutes circonstances [8].

La protection des flux logistiques et des câbles sous-marins, l’accès aux ressources naturelles et aux espaces communs ainsi que la liberté de navigation en application du droit international, en particulier de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM, 1982), constituent pour l’UE des priorités stratégiques.

Les défis de la géopolitique maritime

Les atouts et les vulnérabilités européens dans le domaine maritime se situent à la croisée d’enjeux géopolitiques et sécuritaires qui défient l’autonomie et la souveraineté de l’UE et sa capacité à sauvegarder ses intérêts.

La contestation de l’accès aux espaces maritimes communs, l’appropriation illicite de zones sur lesquelles s’exercent des droits souverains et l’insécurité liées au terrorisme, à la piraterie et au brigandage [9] ont surgi dans de nombreuses régions du monde. Parallèlement, les trafics de drogue qui alimentent les activités criminelles se sont mondialisés en utilisant massivement la voie maritime ; tandis que l’attaque des câbles sous-marins et la cybercriminalité appliquée à l’industrie maritime ont fait leur apparition.

Récemment, la Russie a mis sur pied une ‘’flotte fantôme’’ [10] pour exporter son pétrole brut et ses produits pétroliers raffinés, et financer la guerre en Ukraine en contournant les sanctions européennes et internationales prises en juin 2022.

Les conséquences du changement climatique continuent par ailleurs d’alimenter les rivalités et les tensions et font poindre des menaces sur la stabilité régionale et la sûreté des espaces maritimes.

Dans le décor d’atouts et de vulnérabilités entremêlés qui caractérisent le domaine maritime européen, la sûreté et la sécurité figurent en première ligne dans la mesure où préserver ses intérêts [11] et faire appliquer ses politiques maritimes, y compris dans le registre des sanctions voire de l’observation de cessez-le-feu maritimes, imposent à l’UE de maîtriser la connaissance des activités [12] (maritime awareness) qui prennent place non seulement dans ses voisinages maritimes proches mais également lointains [13]. Les attaques des Houthis en mer Rouge et la surveillance de la flotte fantôme russe qui opère sur la scène mondiale, illustrent cet impératif.

L’acquis maritime européen

De nombreux progrès ont été réalisés par l’UE durant les quinze dernières années en matière de sûreté et de sécurité maritimes européennes. Ils permettent de disposer aujourd’hui d’un acquis diversifié qui se compose d’une large palette comprenant d’une part des politiques, des stratégies générales [14] et régionales, des directives, des régulations et des conclusions du Conseil, et d’autre part des Agences et des Centres/Cellule [15] associés aux capacités des Etats membres (services de garde-côtes, marines militaires).

Ce capital civil et militaire comprend également une expérience approfondie en matière d’opérations et de missions qui relèvent de la PESC et de la PSDC [16], d’opérations qui relèvent de FSJ-JHA [17], de programmes financés par la Commission (développement régional, capacity building, IOG [18]) et de diplomatie (délégations de UE, hauts représentants et envoyés spéciaux, escales de navires, etc.).

Au sein du corpus méthodologique et réglementaire, l’approche intégrée [19] (AI) et la politique maritime intégrée (PMI, comprehensive approach) présentent un avantage dans la mesure où elles sont conceptuellement adaptées aux activités maritimes par nature multiformes et interdépendantes. Reposant sur le principe de coordination intersectorielle [20], l’AI et la PMI ont vocation à développer des synergies et à mettre en cohérence les activités civiles et militaires de l’UE pour renforcer l’efficacité et la sûreté. Le but principal vise à appréhender le domaine maritime dans sa globalité en mobilisant le potentiel réglementaire et capacitaire européen et en optimisant sa mise en œuvre.

L’AI et la PMI n’abordent toutefois pas les structures et les mécanismes de coordination qui seraient nécessaires à la réalisation des objectifs d’intégration. Organe essentiel en matière de sécurité et de sûreté, la Stratégie de sûreté maritime de l’UE (EU MSS) révisée en 2023 [21] est fondée sur l’AI et la PMI.

Dépasser les limitations fonctionnelles de l’acquis

L’acquis maritime européen se constitue à présent d’un assemblage composite de programmes et d’activités sectorielles et régionales mis en place, quelquefois dans l’urgence d’une crise contingente, sans coordination ni coopération formelles entre sûreté intérieure et extérieure, ni entre activités civiles et militaires. L’approche en silo par service [22] et par activité impliquant des duplications non nécessaires, y compris dans les mêmes bassins et théâtres d’opérations, demeure encore la pratique usuelle à l’exception de plusieurs initiatives inégalement abouties [23].

L’absence de mécanismes de coordination interinstitutionnelle à haut niveau entrave l’application des principes intégrateurs et freine la mise en œuvre de l’éventail d’atouts que constituent les ressources et les capacités civiles et militaires de l’UE. Ce constat s’accompagne d’un ‘’bilan maritime européen’’ relativement modeste en regard des objectifs stratégiques, des budgets mobilisés et des efforts déployés.

Dans la mesure où ses intérêts, sa crédibilité et sa capacité d’influence sont en jeu, l’UE ne peut rester indifférente à cette situation.

Mettre en œuvre les principes intégrateurs : la gouvernance maritime européenne

Le consensus croissant relatif à la capacité de l’UE à agir de manière souveraine, son expertise en matière de coopération et de renforcement des capacités régionales, ainsi que son expérience en matière de conduite des opérations, justifient le lancement d’une initiative en matière de gouvernance maritime pour combler le déficit de coordination actuel.

Adossée au débat relatif à la puissance et à la préparation de l’avenir, cette initiative aurait pour objectifs : (1) d’adapter la réponse européenne aux enjeux et aux défis maritimes contemporains et à avenir en appréhendant globalement le caractère multisectoriel et transrégional des activités maritimes et ‘’en utilisant tout l’éventail des outils dont dispose l’Union’’ [24] ; et (2) d’accroître l’unité, l’efficacité et la cohérence de l’action de l’UE en application des dispositions de l’article 26(2) du Traité sur l’UE (TUE) [25].

La gouvernance maritime européenne (GME) devrait combiner à haut niveau : (1) les objectifs de l’UE en matière d’autonomie de décision et d’action pour assurer sa sûreté et la sauvegarde de ses intérêts stratégiques ; (2) l’ambition d’agir comme un acteur global contribuant à accroître la sûreté maritime régionale et à protéger l’environnement marin dans un cadre multilatéral et en coopération avec ses partenaires ; (3) et la mise en place d’un mécanisme de coordination au niveau des Secrétaires Généraux de la Commission et du SEAE appuyé par un secrétariat et par un instrument de gestion conjointe de l’information maritime de niveau stratégique soutenu par des capacités de veille, d’alerte avancée (early warning), d’anticipation et d’analyse stratégique connecté avec les centres mondiaux de fusion de l’information maritime (IFC [26]).

Les systèmes européens d’information maritime à vocation globale (CISE, MARSUR, EMSA Integrated Maritime Services dont COPERNICUS Maritime Surveillance, etc.) ou régionale (YARIS dans le golfe de Guinée, IORIS dans l’Indo-Pacifique) représentent à cet égard des instruments précurseurs qu’il serait essentiel de fédérer et de rationaliser dans le cadre de la GME.

La gouvernance maritime européenne : comment ?

L’initiative relative à la GME viserait à définir un modus operandi permettant d’institutionnaliser la mise en œuvre de l’AI au moyen de structures formelles (e.g. High Level Steering Committee, Executive Committee, etc.) de coordination et de convergence des politiques, des stratégies, des budgets (e.g. FPI, NDCI, EPF, EMFAF, etc.), des programmes et des activités opérationnelles ayant trait au domaine maritime. Le projet serait centré sur la mise en place d’un mécanisme de gouvernance permettant une approche fonctionnellement intégrée et coordonnée du domaine maritime par les services de la Commission et le Service européen d’action extérieure (SEAE).

La GME devrait impliquer le Group for External Coordination [27] (EXCO), le Working Party on maritime issues (horizontal issues on IMP [28] and EUMSS) et le Groupe Politico-Militaire (PMG) en associant le EU Senior Coordinator (cf. les présences maritimes coordonnées-CMP [29]) et en rendant compte périodiquement au Comité politique et de sécurité (COPS) et au Comité militaire de l’UE (CMUE).

Une Task Force (TF) pourrait être créée pour lancer la GME. Elle serait copilotée par la Commission et le SEAE avec le mandat de proposer une feuille de route visant à définir un mécanisme et des procédures en s’appuyant sur l’existant et de préparer une décision du Conseil invitant la Commission et le SEAE à faire des propositions relatives à la gouvernance et à une architecture de sûreté maritime intégrée. Le programme EU Global Gateway [30], cogéré par le Conseil, la Commission et le SEAE, ainsi que, dans le domaine du transport, le programme de mobilité militaire [31] qui combine les dimensions militaire et civile, pourraient guider les travaux de la TF dédiée à la GME.

Des initiatives de court terme

Parallèlement, la mise en œuvre de la EU’s strategic approach to the Black Sea region (juin 2025) [32] pourrait offrir l’occasion d’expérimenter une méthodologie de gouvernance interinstitutionnelle au moyen d’un projet pilote en particulier consacré à la création d’un Black Sea Maritime Security Hub [33] (Flagship 1). Ce pilote de gouvernance associant les différentes parties prenantes, incluant notamment le SEAE, DG MARE, DG HOME, DG MOVE, DG ENEST (programme Black and Caspian Sea II), DG FISMA (sanctions contre la flotte fantôme russe), serait appelé à s’étendre aux autres bassins européens et aux zones maritimes d’intérêt (MAI [34]) de l’UE.

L’application du régime de sanctions contre la flotte fantôme russe (SEAE, DG FISMA) suggère par ailleurs la mise à contribution conjointe : (1) des opérations maritimes conduites dans le cadre de la PSDC [35] ; (2) et de celles qui sont coordonnées par FRONTEX [36], pour renforcer la surveillance, la collecte et la fusion d’informations relatives aux navires listés. Les déploiements mondiaux de la flotte fantôme russe dans un contexte de sanctions confirment, comme évoqué précédemment, la nécessité pour l’UE de disposer de capacités permanentes de surveillance, d’information maritime et d’analyse. A cet égard, les dispositions techniques relatives à la gestion de l’information susceptibles d’être mises en place, ainsi que les instruments de surveillance satellitaire utilisés dans le cadre des sanctions, pourraient constituer le socle d’un système de capacités européennes de surveillance maritime stratégique à développer au titre de la GME.

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EU Maritime Security Strategy (EUMSS)

JOIN(2023) 8 final of 10.3.2023
Council conclusions on the Revised EUMSS, 14280/23 of 24.10.2023

The updated EUMSS will be implemented via an Action Plan (in annex) and in the framework of the Integrated Approach. To implement the strategy, together with its Member States, the EU will use all relevant civilian and military policies, tools and instruments, and coordinate policies and activities of all relevant players at European, regional and national level, strengthening their synergies and complementarities. The strategy will also promote a more coherent engagement of the EU in external conflicts and crises, to enhance the security of the EU and its citizens.