Le risque d’une répétition du Brexit dans un autre Etat membre de l’UE est-il vraiment écarté ?

Par Philippe HUBERDEAU, le 25 juin 2017  Imprimer l'article  lecture optimisée  Télécharger l'article au format PDF

Les opinions exprimées n’engagent que leur auteur. Conseiller des Affaires étrangères. Administrateur à la Commission européenne. Philippe Huberdeau a enseigné les questions européennes à Sciences Po Paris, à l’Ecole Polytechnique et à l’Inalco. Auteur de « La construction européenne est-elle irréversible ? », préface d’Enrico Letta, coll. Réflexeurope, Paris, La documentation française, 2017. Un livre recommandé par Diploweb.

Dans cet article inédit P. Huberdeau fait la preuve de sa très grande maîtrise des questions européennes.
Si le sentiment pro-européen s’est globalement renforcé en Europe depuis le 23 juin 2016, les thèses eurosceptiques n’ont pas pour autant disparu. Les négociations du Brexit, s’annonçant comme imprévisibles suite aux dernières élections du 8 juin 2017 en Grande-Bretagne, pourraient in fine bénéficier aux partis eurosceptiques. Un nouveau « cygne noir », c’est à dire un événement inattendu aux conséquences systémiques à l’image du Brexit ou de l’élection de Trump, reste donc possible dans les Etats membres qui connaîtront des échéances électorales prochainement, tels que l’Allemagne, l’Autriche, la République tchèque ou l’Italie.

SUITE au référendum britannique du 23 juin 2016 et à l’élection américaine du 8 novembre 2016, les enquêtes d’opinion à l’échelle européenne semblent indiquer un regain du soutien au projet européen. Alors que le Brexit et la défiance affichée par le nouveau Président américain à l’égard de l’UE représentent deux défis sans précédent, la dernière enquête Eurobaromètre réalisée en avril 2017 [1] indique une progression sensible de la confiance des citoyens dans les institutions européennes par rapport à l’automne 2016. 47% des citoyens européens ont aujourd’hui confiance dans les institutions de l’UE (chiffre en hausse de 11 points) alors que 46% n’ont pas confiance dans ces institutions (chiffre en baisse de 8 points). Malgré l’ampleur des défis auxquels l’UE est confrontée, on peut donc se demander si la crise actuelle ne serait pas une nouvelle occasion pour l’Europe de rebondir, confirmant ainsi la prophétie de Jean Monnet selon laquelle « l’Europe se fera dans les crises et elle sera la somme des solutions apportées à ces crises » [2]. L’arrivée au pouvoir de partis eurosceptiques et une répétition du Brexit [3] peuvent-elle pour autant être écartées ?

Les élections qui se sont déroulées depuis un an dans les différents Etats membres permettent de dresser un tableau plus nuancé du sentiment européen. Certes, les partis eurosceptiques ne l’ont emporté dans aucune des élections récentes. Mais dans certains Etats membres, les partis eurosceptiques ont progressé et sont en position d’influencer la position des gouvernements nationaux sur les questions européennes. L’absence de majorité claire à l’issue des élections britanniques du 8 juin 2017, en renforçant le caractère imprévisible du processus de sortie de l’Union européenne, introduit en outre un élément supplémentaire d’incertitude.

I. Suite au Brexit et à l’élection de Trump, les partis eurosceptiques ne l’ont emporté dans aucune des élections qui se sont déroulées dans neuf Etats membres

Alors que le référendum britannique et l’élection américaine ont amorcé une vague de populisme et de repli national a priori favorable aux partis eurosceptiques, aucun de ces partis ne l’a emporté dans les principales élections qui se sont déroulées depuis en Europe. Les élections législatives espagnoles du 26 juin 2016 ont conforté le Parti populaire au pouvoir. En Autriche, le scrutin du 4 décembre 2016 a finalement confirmé clairement l’élection du candidat écologiste, M. Van der Bellen, face au candidat eurosceptique du FPÖ, M. Hofer. Les élections législatives roumaines qui se sont déroulées le 11 décembre 2016 ont vu les sociaux-démocrates remporter une large victoire avec plus de 45% des voix. Aux Pays-Bas, le 15 mars 2017, le premier ministre sortant, Mark Rutte (Parti populaire pour la liberté et la démocratie, VVD), a été reconduit à la tête du gouvernement néerlandais. En Bulgarie, le 26 mars 2017, le parti du premier ministre sortant, Citoyens pour le développement européen de la Bulgarie (GERB, convervateur), a remporté une victoire permettant à Boïko Borissov d’entamer un troisième mandat. Enfin, l’élection présidentielle française a été remportée le 7 mai 2017 par un candidat clairement pro-européen – Emmanuel Macron - face à de nombreux candidats eurosceptiques, et les élections législatives du 18 juin 2017 ont donné une large majorité au parti du Président et n’ont accordé aux partis eurosceptiques qu’une position marginale. Ainsi dans pas moins de six Etats membres, les électeurs ont accordé leurs suffrages à des candidats pro-européens lors de scrutins nationaux. Par ailleurs, au niveau local, les élections municipales en Finlande le 10 avril 2017, de même que les élections de Länder en Allemagne (Sarre le 26 mars 2017, Schleswig-Holstein le 7 mai 2017, Rhénanie-du-Nord-Westphalie le 14 mai 2017) ou encore les élections municipales en Italie le 12 juin 2017 ont également donné une large majorité aux principaux partis pro-européens. L’ensemble de ces élections a ainsi non seulement écarté le spectre d’une répétition du Brexit mais semblé traduire un affermissement du soutien des électeurs à l’ancrage européen de leur pays et une aspiration à une relance de la construction européenne à 27.

L’élection de Donald Trump a pu renforcer à double titre le sentiment européen. D’une part, le rejet des partis traditionnels et l’émergence d’un vote populiste aux États-Unis a illustré le fait que les craintes suscitées par la mondialisation et le creusement des inégalités n’étaient pas spécifiques à l’Europe et que les institutions européennes ne pouvaient donc en être tenues pour seules responsables. Au demeurant si le référendum britannique et l’élection américaine ont reflété une même montée du populisme, il y a des différences fondamentales entre le protectionnisme affiché par Donald Trump et la promesse d’une plus grande ouverture commerciale permettant un meilleur accès aux marchés mondiaux mise en avant par les partisans du « Leave ». D’autre part, en remettant en question la solidité du lien transatlantique et en contribuant à rendre le contexte international encore plus incertain, les positions affichées par Donald Trump ont pu mettre en valeur l’importance de la cohésion européenne autour de valeurs et d’intérêts communs aux Etats membres. Non seulement l’eurobaromètre d’avril 2017 fait apparaître une hausse de 11% de la confiance dans les institutions de l’UE par rapport à l’automne 2016, mais il est remarquable que cette hausse est commune à l’ensemble des Etats membres à la seule exception de la Slovénie. Rétrospectivement, les dernières élections qui se sont déroulées en Europe tendent donc à faire apparaître le Brexit comme la conséquence ultime d’un euroscepticisme propre au Royaume-Uni, produit de l’exceptionnalisme britannique et de la nostalgie du « splendide isolement » [4], davantage que comme le signe d’un rejet généralisé de la construction européenne.

II. Les partis eurosceptiques n’en continuent pas moins d’avoir une audience importante, voire de renforcer leurs positions dans certains Etats membres

Les partis eurosceptiques n’en existent pas moins, continuant d’alimenter les craintes et la défiance à l’égard des institutions de l’UE. Le discours de ces partis peut en particulier trouver appui sur la crainte de la mondialisation et le rejet du creusement des inégalités. Ainsi selon l’Eurobaromètre d’avril 2017, un nombre croissant de citoyens européens atteignant presque deux tiers d’entre eux considèrent que la mondialisation est la cause de l’accroissement des inégalités. Si une courte majorité de citoyens européens (45% contre 43%) considèrent que l’UE contribue à les protéger des effets négatifs de la mondialisation, des disparités importantes existent entre Etats membres sur cette question, moins d’un tiers des ressortissants français et grecs étant notamment de cet avis. Ainsi si les partis eurosceptiques n’ont pas été en position d’accéder au pouvoir à l’issue des récentes élections, leur influence continue de se faire sentir voire de progresser dans certains Etats membres. Le PVV de Geert Wilders a accru de 15 à 19 sièges sa présence au Parlement néerlandais, et le Parti des Travailleurs de Belgique est crédité de plus de 20% des intentions de vote par un sondage récent, ce qui en ferait le deuxième parti de Wallonie. Les partis eurosceptiques ont pu recueillir près de 50% des suffrages lors des élections présidentielles en Autriche (score du FPÖ au second tour) et en France (scores cumulés du Front National, de France Insoumise et de Debout la France au premier tour). Si les élections dans la Sarre, le Schleswig-Holstein et la Rhénanie-du-Nord-Westphalie se sont à chaque fois traduites par un renforcement de la majorité chrétienne-démocrate de la Chancelière Angela Merkel, c’est également à l’occasion de ces élections que le parti anti-euro et anti-immigrés « Alternative pour l’Allemagne » (Alternative für Deutschland – AfD) a pu faire pour la première fois son entrée au Parlement dans chacun de ces trois Länder.

Les pays du groupe de Visegrad ( Pologne, Hongrie, République tchèque, Slovaquie) perçoivent de plus en plus la mondialisation comme source d’inégalités et considèrent de moins en moins que l’UE est capable de les protéger contre les effets négatifs de cette mondialisation.

De même, le recul des partis eurosceptiques lors des récentes élections municipales en Finlande et en Italie semble avant tout attribuable à des raisons locales et n’est pas nécessairement représentatif du score que ces partis pourraient enregistrer à l’occasion de scrutins nationaux lors desquels les débats accorderaient davantage d’importance aux enjeux européens. Le revers enregistré par le « Mouvement cinq étoiles » ( Movimento Cinque Stelle - M5S) est surtout la conséquence de la mauvaise gestion des maires de Rome et de Turin, et ne préjuge pas de leur score lors d’un scrutin national, les sondages continuant de le placer au coude-à-coude avec le Parti démocrate à 30% d’intentions de vote. En Autriche, tout en n’étant plus placé en tête dans les sondages le FPÖ continue d’enregistrer de l’ordre de 25% des intentions de vote, ce qui pourrait en faire un partenaire obligé de coalition en l’absence d’accord entre les deux partis traditionnels, SPÖ et ÖVP. Par ailleurs selon l’Eurobaromètre, les citoyens des nouveaux Etats membres et notamment ceux du des pays du groupe de Visegrad (V4 – Pologne, Hongrie, République tchèque, Slovaquie) perçoivent de plus en plus la mondialisation comme source d’inégalités et considèrent de moins en moins que l’UE est capable de les protéger contre les effets négatifs de cette mondialisation. Cette opinion se traduit par une défiance du V4 à l’encontre des procédures supranationales de l’UE : remise en question de la légitimité démocratique du Parlement européen, atteintes aux valeurs fondatrices de l’UE (singulièrement de la part de Budapest et de Varsovie), préconisation d’un recours plus systématique à la prise de décision par consensus, souhait d’une application plus large du principe de subsidiarité, voire appel du gouvernement polonais à une révision des traités afin de rapatrier certaines compétences au niveau national.

III. Suite au vote du 8 juin 2017, le processus du Brexit s’annonce incertain, ce qui pourrait in fine bénéficier aux partis eurosceptiques

A la faveur du Brexit et de l’élection de Trump on assiste à une forme de prise de conscience de l’importance de la cohésion de l’UE dans un monde de plus en plus incertain et dangereux, prise de conscience se traduisant par une remontée du sentiment pro-européen inédite depuis le référendum de 2005 à propos de la Constitution européenne. Pour autant, l’euroscepticisme continue d’être bien présent en s’appuyant sur différentes formes de populismes dans les Etats membres : rejet des élites, crainte de la mondialisation, stigmatisation de l’immigration, désillusion face à la lenteur du rattrapage économique des nouveaux Etats membres. Dans ce contexte, l’évolution des négociations du Brexit ouvertes le 19 juin 2017 ne manquera pas d’avoir un impact sur les élections à venir dans les différents Etats membres, à commencer par celles qui auront lieu en Allemagne le 24 septembre 2017, en Autriche le 15 octobre 2017, en République tchèque le 20 octobre 2017, et les élections anticipées vers lesquelles semble se diriger l’Italie à l’automne de la même année. La date limite pour le retrait du Royaume-Uni de l’UE étant aux termes de l’article 50 fixé au 29 mars 2019, les élections européennes prévues en mai 2019 seront tout particulièrement influencées par l’issue d’un processus de Brexit qui apparaît plus incertain que jamais. En effet, si le Brexit n’a pas été au coeur du débat électoral britannique, les électeurs considérant que la question avait déjà été tranchée lors du référendum du 26 juin 2016, le scrutin n’en a pas moins des répercussions importantes sur les négociations qui débutent. Ne disposant plus que d’une majorité relative, Theresa May doit tout à la fois tenir compte au sein de son parti d’une frange eurosceptique favorable à une stratégie jusqu’au-boutiste (« Better no deal than a bad deal ») et s’assurer du vote d’un Parlement majoritairement favorable à une séparation en douceur, à commencer par le parti unioniste nord-irlandais avec lequel elle espère pouvoir s’allier. Cette tension importante associée à la précarité de la majorité relative dont dispose le gouvernement britannique placent le ministre en charge du Brexit dans une mauvaise posture pour négocier. David Davis ne dispose pas de marges de manœuvres suffisantes pour pouvoir faire de manière crédible des concessions significatives, notamment sur la question sensible de la facture à payer avant de sortir et de conclure un nouvel accord avec l’UE, ce qui risque de se traduire par un enlisement voire un échec des négociations. Cette situation risque en retour d’affaiblir un gouvernement de Theresa May déjà fragilisé, ce qui pourrait soit provoquer la chute de ce gouvernement voire de nouvelles élections, soit une demande d’annulation de la procédure éventuellement à la suite d’un nouveau référendum.

Ce sont au total pas moins de quatre scénarios qui apparaissent possibles.

Lors d’interventions suite aux élections britanniques du 8 juin 2017, le ministre allemand des finances et le Président français ont tous deux fait allusion à la possibilité d’une annulation de la procédure de Brexit. Le 13 juin 2017, Wolfgang Schäuble a souligné que si les Britanniques « souhaitaient revenir sur leur décision, ils trouveraient bien sûr une porte ouverte » et Emmanuel Macron, certes uniquement en réponse à une question sur ce point, a confirmé que « la porte restera ouverte aussi longtemps que les négociations ne seront pas terminées », tout en laissant entendre que le temps qui passait ne faciliterait pas les choses. L’article 50 ne mentionne pas la possibilité d’un retour en arrière une fois la procédure enclenchée, mais si l’ensemble des 27 se ralliaient à ces déclarations des gouvernements allemand et français, le consensus européen permettrait sans doute de trouver une solution institutionnelle à cette nouvelle situation. Il pourrait par exemple s’agir d’un gel des négociations de sortie sous la forme d’une décision à l’unanimité de report sine die de la date limite, ou encore d’une décision de réadmission prise à l’unanimité sur la base d’une nouvelle candidature britannique déposée immédiatement après la fin de la période de deux ans prévue par l’article 50. Ce sont au total pas moins de quatre scénarios qui apparaissent ainsi possibles : (i) un échec des négociations se soldant par une sortie « sèche » dans laquelle les relations entre le Royaume-Uni et l’UE27 seraient gouvernées par les règles de l’OMC ; (ii) un « hard Brexit » dans lequel ces relations seraient régies par un accord de libre-échange ne prévoyant pas de participation du Royaume-Uni à la libre circulation des personnes, au marché intérieur, au budget communautaire ou à la juridiction de la CJUE ; (iii) un « soft Brexit » dans lequel Londres serait disposé à assouplir certains éléments de sa position en vue d’un accord d’association préservant une part significative des échanges avec les 27 ; (iv) un arrêt de la procédure de l’article 50 et un retour de Londres au sein de l’UE. Les conséquences de chacun de ces scénarios sur l’euroscepticisme dans le reste de l’Europe apparaissent ambivalentes. Ainsi une annulation du Brexit attesterait de la pertinence et de l’irréversibilité de la construction européenne, mais en occultant ce qui aurait été le coût d’une sortie de l’UE pour l’ensemble des acteurs elle pourrait aussi permettre au discours eurosceptique de continuer à présenter la sortie de l’UE comme une voie prometteuse. A l’inverse, une sortie de l’UE comportant des coûts d’autant plus élevés qu’elle serait « dure » renforcerait la cohésion des 27 en dissuadant d’autres Etats membres de suivre l’exemple britannique. Ce qui n’empêcherait cependant pas les partis eurosceptiques de rendre la Commission européenne responsable de ces coûts élevés en incriminant son intransigeance dans la négociation (par exemple sur la question financière préalable à toute négociation sur les relations futures, ou encore sur l’indivisibilité des quatre libertés). Dans la mesure où une partie de ces coûts sera supportée non pas par les Britanniques, mais par les citoyens des 27, un tel argumentaire pourrait trouver une audience. Si le choc qu’a représenté le référendum sur le Brexit a pu sembler contribuer à un regain de soutien des citoyens au projet européen depuis le référendum britannique, il n’est donc pas acquis que le déroulement des négociations conforte cette tendance. Les opinions eurosceptiques demeurent présentes et dans tous les scénarios, l’évolution du processus de Brexit pourrait en fait venir alimenter les thèses favorables à une sortie de l’UE conformément au « biais de confirmation » [5].

Au final, du fait du caractère encore embryonnaire de l’espace politique européen, le soutien des citoyens européens à la poursuite de la construction européenne reste tributaire des aléas politiques nationaux. Si le sentiment pro-européen s’est globalement renforcé en Europe depuis le 26 juin 2016, un revirement reste possible, notamment à la faveur de négociations du Brexit s’annonçant comme imprévisibles suite aux dernières élections du 8 juin 2017 en Grande-Bretagne. Un nouveau « cygne noir » [6], c’est à dire un événement inattendu aux conséquences systémiques à l’image du Brexit ou de l’élection de Trump, reste donc possible lors des prochaines échéances électorales, notamment en Italie où le M5S continue de recueillir pas moins de 30% des intentions de vote. Face à la persistance de ce risque, la relance de l’UE n’en apparaît que plus nécessaire et urgente.

Les opinions exprimées n’engagent que leur auteur.

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Plus

. Philippe Huberdeau, « La construction européenne est-elle irréversible ? », préface d’Enrico Letta, coll. Réflexeurope, Paris, La documentation française, 2017. Un livre recommandé par Diploweb.com.

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Philippe Huberdeau, « La construction européenne est-elle irréversible ? », La documentation française, 2017
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Une vision claire et actualisée des débats sur le processus de retrait du Royaume-Uni et sur l’avenir de l’UE.

Le Brexit ne serait-il pas annonciateur d’une réversibilité de la construction européenne ? L’édifice bâti sur des « solidarités de fait » est-il suffisamment robuste d’un point de vue économique, juridique et politique pour résister à une conjonction de crises (terrorisme, pression migratoire, dérèglements financiers, montée des populismes) ? La relance de l’UE par le processus amorcé lors du Sommet des Vingt-Sept à Bratislava en septembre 2016 parviendra-t-elle à restaurer la confiance des citoyens dans le projet européen et à renouer avec la vision des pères fondateurs ? Cet ouvrage donne une vision synthétique des débats sur le processus de retrait du Royaume-Uni et sur l’avenir de l’UE à la lumière des enseignements tirés de soixante ans d’histoire européenne.

. Voir le livre de Philippe Huberdeau, « La construction européenne est-elle irréversible ? », préface d’Enrico Letta, coll. Réflexeurope sur le site de La documentation française.

[1Eurobarometer 461 « Designing Europe’s Future », réalisé dans les 28 Etats membres entre le 15 et le 27 avril 2017.http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/Survey/getSurveyDetail/instruments/SPECIAL/surveyKy/2173

[2Mémoires, Jean Monnet, Fayard, 1976.

[3Une analyse plus détaillée des différents scénarios pouvant conduire à une répétition du Brexit fait l’objet du troisième chapitre de l’ouvrage « La construction européenne est-elle irréversible ? » (Ph. Huberdeau, février 2017, La documentation française)

[4Expression utilisée à la fin du XIXème siècle pour décrire la politique étrangère de l’Empire britannique consistant à se tenir à distance des querelles européennes afin de ne pas perturber l’équilibre des puissances sur le continent et de préserver le libre accès maritime et les relations commerciales avec ses colonies.

[5Le « biais de confirmation » mis en évidence par le psychosociologue américain Léon Festinger est le phénomène selon lequel les individus interprètent systématiquement les faits et les arguments dans un sens tendant à confirmer la vision de la réalité issue de leur ensemble de valeurs et de croyances. When Prophecy Fails (1956), Leon Festinger, Henry W. Riecken et Stanley Schachter.

[6Selon la terminologie utilisée par N. N. Taleb s’inspirant des travaux de Bertrand Russell pour analyser la crise financière de 2007/2008. « The Black Swan:The Impact of the highly improbable », 2010.


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