ON s’interroge souvent en Occident sur l’origine de la surprenante résilience [1] de la société ukrainienne depuis l’invasion russe du 24 février 2022. Alors que les « experts » s’accordaient pour envisager une résistance d’au plus quelques jours, comment un État réputé faible et divisé, est-il parvenu à trouver en lui-même les ressources pour résister aux multiples facettes de l’agression russe, visant notamment à le déstabiliser ? Comment les Ukrainiens sont-ils parvenus à gérer une guerre hybride qui s’attaque autant aux civils de toutes les régions du pays qu’aux soldats sur le front ? Comment ont-ils fait pour gérer la destruction systématique de leurs sources de produits alimentaires, d’énergie et particulièrement d’électricité ? Comment l’économie du pays a-elle continué à fonctionner ? Comment expliquer que le découragement n’ait pas gagné une population terrifiée, frigorifiée, dénutrie et souvent privée de sommeil ?

Sans prétendre donner une réponse complète, les réflexions ci-dessous offrent quelques pistes.

Une société fragile et fracturée

Avant le déclenchement de la guerre, depuis quelques décennies, les critiques – souvent « influencés » par Moscou - de l’Ukraine ont glosé « ad nauseam » sur les prétendues fractures et tares invalidantes de la société ukrainienne. Rappelons-en quelques-unes ci-dessous.

1. Il existe historiquement trois Ukraine : l’occidentale, autour de Lviv, anciennement austro-hongroise, de culture ouest-européenne ; l’Ukraine centrale, autour de Kyiv, de culture centre-européenne ; et celle de l’Est, nettement est-européenne, très russe par sa langue et sa mentalité. Entre ces trois zones, et surtout entre la première et les deux autres, l’ignorance mutuelle et l’incompréhension seraient la règle.

2. Après des siècles de vie commune avec la Russie, l’Ukraine du XXI° siècle, profondément russifiée, n’aurait plus guère de spécificité voire d’identité distincte et son destin naturel serait de se fondre dans le « grand » peuple russe.

3. Au point de vue religieux, le pays serait profondément divisé entre 3 ou 4 églises orthodoxes, dont une, importante numériquement, fidèle au patriarche orthodoxe Kirill de Moscou [2].

4. Enfin, la société ukrainienne, corrompue et immature, serait peu susceptible de solidarité.

Dans l’ensemble, il faut le reconnaître, trois de ces observations contiennent une part de vérité. Quant à la deuxième - « le destin naturel de l’Ukraine serait de se fondre dans le « grand » peuple russe » - l’histoire de la première année de relance de la guerre russe contre l’Ukraine a suffi à lui enlever toute crédibilité.

Il faut ajouter à cela, surtout depuis l’élection du Président Volodymyr Zelensky en 2019, le déferlement permanent de désinformations, de « fake news » et autres « spams », véhiculés depuis la Russie et visant à « appuyer là où ça fait mal », afin de déstabiliser la société - encore largement russophone - d’un État décrit comme « nazi ».

Comment dans ces conditions le pays est-il parvenu à « faire société » et à développer une cohérence fonctionnelle face à l’adversité ? Plus de 500 jours après l’invasion russe, alors que 78% des Ukrainiens ont un proche qui a été tué ou blessé durant le conflit, la société ukrainienne a non-seulement « tenu » civilement économiquement et militairement, mais elle est même parvenue à mener à bien, diverses réformes sociétales importantes engagées plusieurs années auparavant [3], comme l’a confirmé le FMI au printemps 2023 [4].

La première explication tient au fait que, depuis 2013-2014, avec les évènements de Maidan - qualifiés en Ukraine de « Révolution de la dignité », la prise illégale de la Crimée et d’une partie du Donbass par les armées de Moscou, le sentiment national ukrainien, que l’on avait depuis quelque temps un peu tendance à oublier, est ressorti des oubliettes. Galvanisé par la brutalité russe, il a engendré un patriotisme civique actif et positif. L’histoire nationale ukrainienne, débarrassée de la vulgate russe, a - à l’occasion - effectué son grand retour, offrant un creuset intellectuel à la mobilisation.

Le deuxième élément important est le rôle moteur des organisations internationales occidentales et particulièrement de l’UE, du FMI et de l’OCDE, ainsi que des États-Unis. Le fait que le Président Zelensky ait demandé l’adhésion de son pays à l’UE cinq jours après l’invasion du 24 février 2022 a, après l’acceptation du principe par le Conseil européen, a constitué pour l’Ukraine un ferment d’espoir et de mobilisation remarquable. Cela ouvre une perspective pour l’après-guerre. Depuis le changement de statut de l’Ukraine de « voisin » de l’Union, à candidat officiel à l’adhésion en juin 2022, les objectifs à atteindre pour rejoindre l’Union ont amené le pays à « changer de braquet » en matière de réformes et se sont révélés très mobilisateurs.

La volonté politique constante et affirmée des autorités depuis 2015, mais plus encore depuis 2022, associés aux pressions internationales, s’est avec succès, largement appuyés sur l’outil informatique pour accroître la transparence des opérations concernées auprès des citoyens. Les demandes du FMI ont notamment été satisfaites. « Dans l’ensemble, la stabilité macroéconomique et financière a été maintenue, grâce à une politique prudente ainsi qu’à un soutien extérieur continu », déclare Gavin Gray, responsable de la mission du FMI en Ukraine qui « s’est dit satisfait de la législation en cours visant à mieux répertorier qui détient les actifs du pays. » « Cette loi permettra de lutter plus efficacement contre la corruption », a souligné le responsable du FMI. A ses yeux, les projets législatifs visant à mieux collecter l’impôt témoignent du fait que les autorités ukrainiennes font « leur part du travail ».

Grâce à une ferme volonté politique, à une justice plus efficace et à l’action du Bureau anti-corruption (NABU), la corruption a commencé à régresser depuis Maidan et plus encore depuis l’invasion de 2022. Si l’Ukraine est aujourd’hui encore souvent mentionnée à ce sujet, ce n’est pas qu’elle y soit plus intense qu’ailleurs, c’est surtout parce que la société ukrainienne en voie de démocratisation rapide permet mieux de l’identifier et de la stigmatiser.

Globalement, en dépit de l’affaiblissement entraîné par les nombreux départs à l’Ouest [5], la société s’est révélée capable pour l’heure de surmonter ses handicaps pour faire face à l’agression [6] et assurer le fonctionnement correct des principaux organes de la société et de l’État.

Une politique de décentralisation originale

Mais il est sans doute une explication plus pertinente et a priori moins évidente à ce sursaut ukrainien. Il s’agit de l’introduction dans le pays d’une forme originale de fédéralisme. La question de la décentralisation fait depuis longtemps débat en Ukraine. Lors de l’indépendance, la RSSU (République socialiste soviétique d’Ukraine) était divisée en 24 régions (oblasts). Chaque région était elle-même composée de 480 districts (Rayoni). Il existait par ailleurs 10 961 municipalités au niveau local (villes, bourgades et villages). Le centralisme bureaucratique appelé officiellement « démocratique ») à la soviétique y prospérait et la corruption, favorisée par l’opacité du système, y trouvait un terrain favorable, comme c’est toujours le cas en Russie.

Pour améliorer la qualité de l’administration de l’État, l’archaïsme du système et l’hétérogénéité culturelle et ethnique du pays plaidaient pour la mise en place d’une décentralisation poussée assortie d’une transparence renforcée. Or la décentralisation peut prendre des formes diverses. Quel modèle choisir ?

Un système fédéral à l’allemande apparaissait a priori intéressant. Mais, avec une partie Est du pays, largement russophone et en proie à l’agitation et le contexte international que l’on sait, ce choix était risqué. On se souvient que l’application des « Accords de Minsk » de 2014 avait d’ailleurs buté sur une éventuelle autonomie élargie du Donbass, alors réclamée par le Parti des régions du Président Viktor Ianoukovytch (2010-2014) et par Moscou, mais ressentie à Kyiv comme l’antichambre d’une annexion russe. Il fallait donc trouver autre chose.

C’est dans le cadre du système d’autonomie des collectivités locales, préconisé par le Conseil de l’Europe avec sa Charte européenne de l’autonomie locale (1988) [7] chère à Jacques Chaban-Delmas, que les responsables ukrainiens et leurs conseils européens, ont décidé d’inscrire leur démarche. Mais, la série de réformes territoriales entamées en avril 2014, ont tourné le dos à la création de grandes régions auto-administrées, menant le pays vers la fédéralisation. Au contraire, en choisissant d’accroitre considérablement les pouvoirs des autorités locales à l’échelon inférieur, communes ou petites communautés territoriales, ces textes ont posé les bases d’un système original de décentralisation-démocratisation par la base.

Cette première réforme a été complétée par un regroupement volontaire de 10 000 conseils locaux existants en moins de 1500 « Hromadas » (municipalités et communautés territoriales), les « Amalgamated Territorial Communities »(ATC) - de leur nom anglais, couramment utilisé. Ces personnes morales ont en outre simultanément, grâce à une profonde réforme fiscale, pu disposer de plus de ressources (notamment 60% du montant des impôts sur le revenu) permettant ainsi d’améliorer sensiblement la qualité des services publics. Cette réforme, a généré une confiance nouvelle de la population dans ses autorités municipales et locales et corrélativement modifié les relations avec les administrations centrales. Elle devrait prochainement être complétée par une autre loi introduisant une nouvelle procédure de nomination du chef des services fiscaux de l’État et l’introduction d’un audit annuel des services fiscaux de l’État.

Cette initiative, saluée en son temps par la Commission européenne, a très vite donné des résultats probants. De 2015 à 2019, la part de la population vivant en dessous du revenu de subsistance a diminué de plus de moitié, passant de 52 % à 23 %. En outre l’accès à Internet a augmenté de 30% entre 2015 et 2019, même si cette progression a été plus prononcée en ville que dans les régions rurales. Confrontés à la lourdeur et à la faible réactivité de l’administration d’un État central encore post-soviétique, les administrations régionales et municipales, appliquant systématiquement le « principe de subsidiarité », ont de ce fait joué un rôle fondamental dans la restructuration de la société.

Faire face à la guerre et à l’occupation, une « gouvernance collaborative »

Depuis la relance de l’invasion de l’Ukraine par la Russie en février 2022, un nouveau bond en avant a été effectué par Kyiv en matière de décentralisation. Certaines pratiques démocratiques – en matière d’élections et d’information notamment - ayant été limitées par l’instauration de la Loi martiale, les procédures administratives se sont trouvées accélérées à la grande satisfaction des administrés.

Les structures mises en place à partir de 2015 ont rapidement été réorientées pour faire face à une situation de guerre. Dans ce contexte, une collaboration tous azimuts entre partenaires sociaux (administrations locales, institutions sociales, entreprises et contributeurs étrangers, eux-mêmes souvent locaux : on parle de relations « Peer to Peer ») s’est instaurée. Les « Hromadas » de l’ensemble du pays se sont mises à partager entre elles expériences, informations et ressources. Dans ce nouveau cadre [8], les édiles ont aussi reçu (ou se sont saisis) de nouvelles responsabilités en matière de sécurité [9]. Les Administrations Militaires Régionales (AMR), composées de troupes régulières et de recrues locales, normalement chargées de la défense territoriale, se voyant elles-mêmes confier des tâches variées en matière de services sociaux. Une situation radicalement nouvelle par rapport à l’ère soviétique - mais aussi bien différente de celle d’avant 2022 - à laquelle l’ensemble du pays parait aujourd’hui adhérer, même si elle est loin de fonctionner encore partout de manière optimale.

C’est dans ce contexte que, dès les premiers mois de la relance de la guerre, les responsables locaux de cinq municipalités pionnières d’Ukraine : Chernivtsi, Kharkiv, Kropyvnytskyi, Lviv et Odessa, ont réfléchi aux moyens de « mailler » l’ensemble des entités territoriales du pays afin d’accroître la résilience et la réactivité de celui-ci. Ils ont ainsi eu l’idée mettre en place des réseaux thématiques décentralisés (on parle d’ « e-governance ») entre les diverses entités administratives, sociales, associatives et économiques, afin de pouvoir faire face rapidement aux problèmes locaux multiples entraînés par l’agression russe (bombardements, désinformation…) et renforcer la solidarité nationale. De même ces communautés sont à l’origine de la création d’un certain nombre d’ « IT Clusters » (Groupements de technologie de l’information) réunissant des partenaires informatiques complémentaires – en premier lieu des communes et des entreprises - autour de projets communs. Ces structures pionnières ont rapidement fait école dans l’ensemble du pays, y compris dans les zones libérées.

Afin de mettre en place cette « gouvernance collaborative [10] », des spécialistes des technologies de l’information (IT) sont spontanément venus apporter leur aide aux Fournisseurs d’Identité (IDP [11]) afin de permettre aux habitants de développer, en toute sécurité, un système original de communications informatiques interpersonnelles (« Chatboxes »), faisant ainsi des citoyens de véritables partenaires - et non plus comme auparavant des « clients » - des entreprises ou des services publics. Cette solution polycentriste, empruntant aux doctrines d’autogestion, en permettant de répondre rapidement aux situations de crises les plus diverses a notamment rendu possible une coopération industrielle décentralisée entre les divers opérateurs économiques du pays. Il faut souligner ici le rôle essentiel des dirigeants d’entreprises qui ont souvent fait preuve d’une grande solidarité et d’un patriotisme remarquable. En dépit du fait que le PIB ait reculé de 30% en 2022, que le chômage ait grimpé à 26% et l’inflation à 30%, les transports routiers et ferroviaires fonctionnent correctement, le système financier est opérationnel et les magasins sont approvisionnés. En fait l’économie a fait preuve de la même résilience que l’armée. [12] Tout ceci est manifestement dû à l’efficacité de la gouvernance collaborative évoquée ci-dessus.

Les illustrations de ce type de travail collaboratif sont nombreuses, notamment en matière d’assistance aux personnes déplacées en interne (IDP) - plus de 4 millions, dans le pays. Citons quelques-unes de ces expériences. Ce système a notamment rendu possible la coordination des réactions en cas de panne des réseaux mobiles ou d’interruption de la fourniture d’électricité (Plateforme «  viche » à Novoiarychiv dans la région de Lviv). De même, la plateforme « Smart Village » (Nemishaievo) a permis d’organiser des évacuations d’habitants dans les meilleures conditions de sécurité et de rapidité grâce à l’instauration d’un système de « taxis sociaux ». Autre exemple : dans la région de Chernihiv, les autorités locales des communes de Kiptiv et de Ponornytsia ont décidé de faire du pain pour les communes des régions voisines, occupées par les forces russes.

Les municipalités utilisent les Centres de services administratifs, créés dans le cadre des réformes de décentralisation, pour enregistrer les personnes contraintes de se déplacer à l’intérieur du pays, leur donner accès aux prestations sociales et coordonner l’aide humanitaire qu’elles reçoivent. De même, les entreprises réfugiées en territoire libre ont été accueillies et la moitié d’entre-elles ont pu recommencer à fonctionner. Autre exemple, l’ « IT Cluster » de Lviv, rassemblant 260 entreprises et trois universités a élaboré un plan intitulé « Projet Victoire », en commun avec l’administration militaire de la région de Lviv, afin de moderniser le système régional de défense aérienne. Enfin, dernier exemple, les « cartes interactives » crées à Ternopil ont permis aux résidents d’être immédiatement informés de l’emplacement - variable dans le temps pour des raisons de sécurité - des abris contre les bombardements aériens.

Conclusion

Ainsi, l’ensemble des mécanismes de maillage territorial du pays, combinés à l’influence mobilisatrice de la guerre ont contribué à créer en Ukraine une conscience nationale nouvelle au niveau de l’ensemble du pays. Par une multitude de liens, les citoyens, de la Ruthénie subcarpathique au Donbass, et de Kyiv à Odessa, ont appris à se connaître d’une région à l’autre et, ceci est nouveau, à comprendre à quel point leur destin était commun. Ils ont aussi, sous l’influence de ses provinces occidentales et des échanges intenses avec l’Occident, y compris les États-Unis, réalisé combien leur pays est différent de la Russie. Dans la perspective d’une reconstruction du pays, une fois le calme revenu, cette évolution constituera un atout considérable.

Mais, ces évènements ont produit d’autres « effets collatéraux » importants au plan des relations internationales. L’Ukraine – contrairement à ce qui était le cas auparavant - est désormais connue et reconnue dans le monde comme un État européen [13] à part entière. Ses multiples partenaires dans les domaines les plus divers (commerciaux, humanitaires, militaires), ayant pu apprécier la fiabilité de ses responsables et le courage de ses citoyens en temps de guerre, seront dans l’avenir plus enclins à poursuivre la collaboration avec l’Ukraine dans un contexte pacifié.

NDLR : Il reste à évaluer dans les prochaines années et décennies combien de temps le « prix du sang » conduira la société civile à contraindre le microcosme politique et économique à rester en direction de l’État de droit et de la démocratie qui font partie du projet de l’Union européenne tant réclamé.

Cette évolution constitue une belle illustration de l’adage selon lequel « nécessité fait loi ». Si l’Ukraine n’avait pas, depuis 2014 (Crimée, Donbass puis 2022) été confrontée à une monstrueuse agression russe, il est vraisemblable qu’elle ne serait pas parvenue à mener à bien les réformes qui, aujourd’hui lui permettent de tenir face à l’ennemi et espérons-le, demain, de se reconstruire.

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