Pierre Verluise (P. V. ) : Quels sont les risques du métier de diplomate ?

Jérôme Bonnafont (J. B. ) : Je suis plus disert par tempérament sur ce qu’apporte ce métier que sur les risques qu’encourent les diplomates - mais la question est importante et allons-y !

Les plus manifestes sont bien sûr les risques physiques, en particulier dans les pays en situation de guerre civile ou de crise. Nos diplomates à Bagdad ou dans beaucoup de pays africains par exemple sont souvent lourdement protégés. Des collègues sont morts ou ont été blessés dans des attentats, certains ont été otages. C’est Dieu merci rarissime mais la protection des diplomates et des ambassades est l’une des plus fortes préoccupations du Ministère, qui y consacre d’importants moyens.

Dans les pays connus pour leur insécurité, les diplomates doivent évidemment prendre les mêmes mesures que les autres habitants. L’immunité diplomatique ne protège pas contre les criminels !

Mais il existe aussi, dans certains pays ou systèmes, des formes plus pernicieuses d’atteinte à la sécurité et à l’intégrité des diplomates. Ce sont toutes celles par lesquelles les « services » de certains États, entendons par là les polices politiques ou les services secrets, tentent de faire tomber sous leur influence ou de neutraliser des diplomates. J’évoque dans mon livre le fameux acronyme anglais « MICE » qui résume bien les vulnérabilités de chacun - Money, Ideology, Compromission, Ego.

Plus bénigne, mais néfaste, « l’indigénisation » est le phénomène par lequel l’empathie avec le pays ou la cause risque de finir par obscurcir la conscience des intérêts nationaux que l’on doit défendre.

Chaque diplomate se doit d’être formé à ces risques et travailler sur ses vulnérabilités pour éviter les pièges.

De ce point de vue, et l’on rejoint ici la richesse humaine de ce métier, la diplomatie est une remarquable école de caractère : non seulement elle vous expose à toutes les civilisations, tous les milieux, toutes les circonstances, qu’il faut apprendre à comprendre « de l’intérieur », par un effort de projection hors de ses cadres ordinaires de pensée, mais en outre elle vous oblige à travailler sur vous-même pour grandir en conscience, en lucidité, en maîtrise, en capacité d’action.

P. V. : Que faut-il entendre par « postures diplomatiques » ?

J. B. : Rien de bien différent des « postures » que l’on adopte dans la vie - mais appliqué à la diplomatie !

Cela signifie le type de comportement et de stratégie que vous allez adopter face à une situation.

Comme souvent, on raisonne pour simplifier en situations extrêmes tout en sachant que la réalité nuance : fort ou faible ? Agresseur ou victime ? Dans une action de court terme ou une situation appelée à durer ? Dans le combat ou la préparation de la paix ? Vers un accord positif pour tous ou un accord qui comportera un gagnant ou un perdant ?

Ce terme exprime à la fois une façon d’être de circonstance, un affichage pour exprimer une volonté à travers un comportement, et une disposition intérieure, l’attitude que l’on adopte pour traiter une situation.

Pour illustrer, prenons deux exemples choisis exprès pour leur caractère extrême.

Quand Talleyrand doit défendre la France après la chute de l’Empire en 1814-1815, au congrès de Vienne, il doit trouver le moyen de se faire entendre et respecter alors que son pays est vaincu après quinze ans de guerres de la Révolution et l’Empire où Napoléon a tout bouleversé. Pour s’imposer, Talleyrand utilise au fond une posture de sagesse et de pondération qui rassure et fédère autour de lui tous ceux qu’effraient les appétits des nouveaux vainqueurs - Prusse, Autriche et Russie en particulier. Cela fonctionne jusqu’aux Cent Jours, mais après Waterloo, il a moins de cartes en mains et la paix de 1815 est plus sévère que celle de 1814.

Quant à De Gaulle, quand il décide de s’installer au Royaume-Uni et créer la France Libre après la débâcle, il ne représente rien par lui-même. Mais par un tour de force politique et diplomatique, drapé dans une posture intransigeante en même temps que remarquable stratège et manœuvrier, il parvient à incarner peu à peu la vraie France, la résistance à l’envahisseur, et s’imposer dans un cercle d’ennemis des puissances de l’Axe qui considéraient la France comme un pays vaincu et marginalisé. Et ainsi la France a-t-elle pu siéger à la table des vainqueurs.

P. V. : Quels sont les processus de la décision en politique étrangère ?

J. B. : Tout dépend bien sûr du pays et de son système institutionnel : parle-t-on d’une démocratie ou d’un régime autoritaire ? D’un système parlementaire ou d’un système présidentiel ? Est-ce une nation de vieille tradition diplomatique dans lequel un corpus diplomatique a eu le temps de se développer ou un jeune État qui s’invente ?

Ces éléments déterminent en premier lieu et l’autorité qui prend les décisions et le type de mécanisme, ouvert ou secret, qui va conduire à l’élaboration de la décision, et les moyens par lesquels la décision sera appliquée.

Ainsi, dans une démocratie, parlementaire ou non, l’assemblée sera-t-elle souvent dotée d’une commission des affaires puissante qui donne son avis non seulement sur le fond des affaires, mais aussi parfois sur les nominations d’ambassadeurs ou de hauts responsables. On le voit aussi bien aux États-Unis, avec le Sénat, qu’en France, en Allemagne ou au Royaume-Uni.

À l’inverse, les récits dont on dispose, très parcellaires, sur le processus qui a conduit à l’invasion de l’Ukraine le 24 février 2022 par la Russie montrent un système opaque où s’exerce le poids prépondérant du Président Poutine.

On peut observer que, de façon générale, ces dernières décennies ont été marquées, du fait de l’importance croissante des Sommets (G7, G20, OTAN, ONU, etc.), par l’implication de plus en plus étroite des chefs d’État et de gouvernement dans la conduite des affaires étrangères. Il en résulte notamment une transformation du rapport administratif entre la structure qui entoure le chef (Élysée, Maison Blanche, etc. ) et le ministère des affaires étrangères.

De façon plus fonctionnelle, trois autres évolutions méritent d’être soulignées.

La première, qui vaut pour les pays européens, concerne les rapports entre politique nationale et politique européenne : on observe que les sujets traités à Bruxelles concernent presque tous les sujets traités dans la vie nationale - cela fait évoluer la frontière entre diplomatie et affaires intérieures.

La deuxième concerne tout le monde et consiste dans l’extension au domaine international de multiples sujets autrefois nationaux ou régionaux - santé, environnement, lutte contre le crime organisé par exemple. Là aussi, champs diplomatique et intérieur se mêlent.

La troisième, encore floue, c’est l’effet du changement technologique, en particulier le numérique, sur la conduite de la diplomatie - circulation de l’information, nouvelles formes de propagande, nouveaux modes de communication à distance… ce phénomène va s’accélérer dans les prochaines années et modifier beaucoup de processus de prise de décision.

P. V. : Comment se passent les relations entre les diplomates et les militaires ?

J. B. : C’est le binôme indispensable pour traiter de la diplomatie de la guerre et de la paix, c’est-à-dire le cœur de ce que l’on entend d’ordinaire par « relations internationales ». Pas de diplomatie crédible sans forces armées, pas de recours à l’intervention militaire sans un système diplomatique derrière pour accompagner puis préparer et organiser l’après-guerre. Il en résulte qu’un pays dont le système militaire ne serait pas cohérent avec les options de politique étrangère retenues courrait à l’échec. On en a vu des exemples dans notre histoire, on en voit autour de nous aujourd’hui.

Il faut donc, par-delà les différences de mission, de vocation, de caractère, de métier des uns et des autres, organiser dans l’État des rapports aussi denses que possible entre la diplomatie et les armées de façon à ce que les uns et les autres sachent se connaître et travailler ensemble.

En France, cela s’est toujours fait et demeure vrai, que ce soit dans nos administrations centrales ou dans nos ambassades et missions à l’étranger.

L’intéressant aujourd’hui, c’est que cet appariement doit être étendu à de multiples autres fonctions de l’État car la mondialisation a porté sur le terrain international toutes sortes de fonctions qui s’exerçaient jadis au plan national. On le sait déjà pour l’Europe, on doit désormais le penser aussi à l’échelle planétaire : santé publique, écologie, lutte contre le crime organisé, tous ces sujets se traitent dans des enceintes européennes et multilatérales aussi et il faut organiser les nouveaux couples : diplomate et médecin, diplomate et ingénieur, diplomate et magistrat ou policier, et tant d’autres.

P. V. : Pourquoi à l’ONU le Conseil de sécurité est-il un lieu de balance des influences ? Quels sont ses précieux atouts ? Quelles sont ses limites congénitales ? Pourquoi n’est-il pas réformé ?

J. B. : Ceux qui créèrent le Conseil de sécurité, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, avaient à l’esprit l’échec de la Société des Nations, qui avait été impuissante face à la montée des nationalismes conquérants des années 1930. Ils décidèrent de construire un système de maintien de la paix et de la sécurité internationales fondé sur trois principes.

L’assemblée, restreinte à quinze membres, chargée de délibérer et d’agir comporterait en permanence les cinq grandes puissances - États-Unis, URSS (devenue Russie), Chine, Royaume-Uni et France, et les autres membres seraient élus pour deux ans sur une base régionale. Il s’agissait de répondre ainsi à la triple exigence de prise en compte de la réalité des rapports de puissance, de représentativité et de rotation.

Le Conseil pourrait prendre « toutes les mesures nécessaires », c’est-à-dire jusques et y compris ordonner au monde des régimes de sanctions voire le recours à la force, face aux menaces à la paix.

Enfin, les décisions seraient adoptées à la majorité simple, mais aucun des permanents ne devrait voter contre, c’est le fameux veto.

Cette construction pragmatique, fondée sur la reconnaissance des rapports de force tels qu’ils sont, s’est révélée adaptée quand les cinq permanents, le P5, ont su s’entendre.

Il en est résulté de beaux succès, pour l’ex-Yougoslavie et de nombreuses crises en Afrique ou en Amérique Latine. Et l’on a pu penser que s’installait, avec le monde d’après l’URSS, un système crédible de sécurité collective.

Mais cette construction révèle aujourd’hui ses limites.

D’abord, elle ne reflète plus la réalité politique, démographique et économique du monde : pas assez de pays émergents, pas assez d’africains et d’asiatiques.

Ensuite, elle est bloquée par le nouvel affrontement avec la Chine et la Russie qui n’hésitent pas à faire un usage désinhibé du veto, comme en témoignent les cas de la Syrie ou de l’Ukraine.

Plusieurs pays proposent, pour surmonter ces blocages et ces difficultés, de réformer le Conseil. Ainsi la France recommande-t-elle d’en élargir la composition (dix membres de plus dont cinq permanents) et de restreindre l’usage du veto. Mais pour y parvenir, il faut modifier la Charte des Nations Unies, ce qui suppose l’accord des cinq permanents actuels…

La situation actuelle conduit, de ce fait, à souvent déporter vers d’autres enceintes les mécanismes de règlement des différends les plus graves, avec clairement le risque d’un retour à l’affrontement des très grandes puissances sans que les mécanismes multilatéraux puissent répondre efficacement. Il y a là un chantier capital pour les prochaines décennies.

P. V. : Quelles contradictions entre Justice et force ? Au vu de l’histoire comme de l’actualité de la guerre russe en Ukraine relancée le 24 février 2022, qu’espérer d’une justice internationale ?

J. B. : Cette question rejoint la précédente.

J’ai toujours été frappé par la puissance de la réflexion de Pascal, Ô combien lucide et pessimiste, sur les rapports entre Justice et Force.

Frappé, mais jamais résigné et il m’a toujours semblé qu’il fallait essayer de dépasser le cynisme, le machiavélisme, pour tenter de construire en diplomatie, comme dans la vie politique nationale, des institutions et des méthodes qui donnent force à la justice plutôt que l’inverse.

Il y a, schématiquement, deux écoles diplomatiques. Celle des réalistes dit qu’il faut prendre acte des rapports de force, qui sont l’ultima ratio de la vie internationale, et chercher les solutions les moins mauvaises sur cette base de réalité, toute autre attitude étant selon eux utopique et vouée à l’échec. Elle s’impose souvent à court terme, mais elle a pour limite de faire passer au second plan les valeurs sans lesquelles il n’y a pas d’ordre possible.

Celle des moralistes, qui pensent qu’il faut construire un ordre international civilisé sur les mêmes bases que l’ordre national, c’est-à-dire la loi, faute de quoi se perpétuent l’injustice et la violence. La limite de cette école est la difficulté à construire un ordre qui puisse s’imposer sans force autonome de contrainte.

Il est clair que dans le cas de l’Ukraine, nous sommes dans ce que la vie internationale peut présenter de plus cyniquement machiavélien : un pays, la Russie, à qui la Charte des Nations Unies confère une sorte de rôle de gendarme suprême par la possession reconnue de l’arme atomique et du veto au Conseil de sécurité de l’ONU, viole lui-même la Charte qu’il a mission de protéger en envahissant son voisin !

La réaction du système multilatéral à cette violation grossière est marquée par l’insuffisance structurelle des moyens de riposte : le Conseil de sécurité des Nations Unies, bloqué par le veto russe, l’assemblée générale limitée à des décisions sans force exécutoire, l’OTAN empêchée d’intervenir en direct par la capacité nucléaire de la Russie, la Cour Internationale de Justice privée de moyens d’exécution de ses décisions, pourtant sans appel.

Néanmoins, la résistance de l’Ukraine à l’invasion est suffisamment déterminée pour permettre aux pays qui refusent ce coup de force de lui apporter un soutien politique, économique, militaire et diplomatique qui l’aide à tenir. Et il faut travailler à ce que, la Russie réalisant l’impasse dans laquelle elle s’est mise, accepte d’entrer dans une authentique négociation avec l’Ukraine et en reconnaisse définitivement la souveraineté et l’intégrité territoriale.

Au-delà, plusieurs mécanismes judiciaires ou para-judiciaires se mettent en place autour du Tribunal pénal international, de diverses commissions d’enquête internationales, etc. Mais ce temps de la justice pénale, capital pour prévenir l’impunité des coupables de crimes de guerre, voire de crime contre l’humanité, n’est pas et ne peut pas être le temps de la réaction immédiate et urgente. Cela déploiera ses effets à moyen et long terme, comme ce fut le cas pour le Rwanda ou l’ex-Yougoslavie. C’est fondamental pour les victimes et pour l’ordre international mais cela ne saurait se substituer aux formes classiques d’intervention aux côtés du pays agressé.

P. V. : Enfin, votre livre est enrichi de très nombreux portraits de diplomates. Comment pourriez-vous nous faire comprendre le fonctionnement de S. Lavrov ?

J. B. : Vous me pardonnerez de ne pas répondre directement à votre question et de renvoyer à mon texte : il est des choses qu’on peut, quand on est diplomate en activité, écrire dans un livre (pp. 198-199), mais pas dans des médias.

Cela dit, pour comprendre ce dont on parle ici, il faut distinguer entre les ministres politiques dans les systèmes démocratiques libéraux et les ministres relevant de la tradition des « grands commis de l’État » comme nous disons en France.

Dans le premier cas, vous avez affaire à des responsables qui conduisent la diplomatie de par leur poids politique personnel dans leur système. Avec leur chef d’État ou de gouvernement, la relation est politique et reflète le rapport de force entre deux personnes qui tirent leur légitimité de la même source, le suffrage populaire, que ce soit à travers l’élection, le Parlement ou les partis.

Dans le second, le ministre est plutôt un proche de prédilection érigé au rang gouvernemental par sa compétence et la confiance que lui fait le chef de l’État ou du gouvernement. C’est avant tout un collaborateur qui tient son influence de la qualité de son expertise et des liens qu’il sait tisser avec le chef d’État ou de gouvernement.

Il arrive, mais ce n’est pas le plus fréquent, qu’un haut diplomate devienne ensuite homme politique et transforme une légitimité administrative en légitimité politique en passant par les partis politiques, l’élection et la construction d’une personnalité autonome. Ce n’est pas le cas de Lavrov, qui est toujours resté, depuis 20 ans qu’il dirige la diplomatie russe, l’incarnation du ministre-diplomate dont la seule autorité, indiscutée quoique limitée, est celle qu’il tire de la confiance de Vladimir Poutine.

Copyright Novembre 2022-Bonnafont-Verluise/Diploweb.com

---

Plus

. Jérôme Bonnafont, « Diplomate. Pour quoi faire ? », éd. Odile Jacob, 2022

4e de couverture

« Traiter l’étranger, c’est-à-dire l’autre, qu’il soit proche ou lointain, non par la force brute ou par la soumission mais par l’intelligence et la subtilité, voilà la mission du diplomate. » J. B.

Le monde a-t-il encore besoin de diplomates ? Pourrait-on se passer, dans les rapports internationaux, de ces personnages qui, entre technicité et art consommé des contacts personnels, s’affairent dans les coulisses de l’histoire ? Derniers remparts avant la guerre, ils sont aussi les artisans du retour à la négociation, quand le pire s’est produit. Jérôme Bonnafont fait ici l’éloge de la diplomatie au service de l’État, de la nation, de l’aspiration à une société internationale ordonnée.
Vade-mecum pour diplomate, débutant ou confirmé, cet ouvrage s’adresse à toute personne intéressée par l’action extérieure de la France. Il offre une visite guidée du Quai d’Orsay (et d’organismes internationaux comme l’ONU), de son organisation et de ses pratiques. C’est aussi un traité du négociateur. Parsemé de portraits de figures remarquables, de Talleyrand à Kissinger ou Lavrov, de rappels sur l’histoire des relations internationales et de la politique étrangère française ainsi que sur la construction européenne, ce livre est une mine d’informations sur la diplomatie, ses traditions et ses évolutions, et sur les différents centres de décision à l’échelle nationale ou internationale.
Ce texte est surtout une défense et illustration du rôle des diplomates et de leur art, avec leurs idéaux, leurs ambiguïtés et leurs grandeurs, en des temps où, plus que jamais, on débat de leur fonction.

Feuilleter et acheter sur le site de l’éditeur. Jérôme Bonnafont, « Diplomate. Pour quoi faire ? », éd. Odile Jacob, 2022