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D’une politique européenne d’armement à une politique commune d’armement, une perspective à somme positive pour les nations et pour l’Europe

1. INTRODUCTION ET CADRE GENERAL

L’année 2004 pourrait marquer profondément l’histoire de la construction européenne avec des avancées significatives dans le domaine de l’Europe de la Défense. Ce domaine constitue aujourd’hui une des voies les plus prometteuses du processus d’intégration européenne initié dans les années 1950 au lendemain du second conflit mondial. Jusqu’à présent, la construction européenne s’est volontairement faite en laissant les affaires de défense aux mains des nations. Plusieurs raisons à cela : le refus d’une quelconque dépendance en matière d’intérêt stratégique, la défense d’intérêts industriels nationaux, une réserve sur tout ce qui serait susceptible de porter atteinte au statu quo atlantique et le souhait de tenir à distance une administration communautaire manquant encore de culture de défense.

Dans le même temps, les puissances européennes, notamment lorsqu’elles sont prises isolément, ont les plus grandes difficultés à peser lors de crises, proches ou lointaines. Les contraintes budgétaires ont obligé les pays d’Europe occidentale à des choix stratégiques importants, à des réductions de format et à des coupes sombres dans leurs principaux programmes d’équipement militaire, y compris dans les programmes les plus structurants. Le secteur des industries de défense a observé une profonde mutation pour faire face à la baisse généralisée des crédits consacrés à la défense. Ce mouvement a d’abord eu lieu aux Etats-Unis dans les années 1990 où ne subsistent que quatre grands groupes[i] se partageant la majorité du budget d’équipement américain. Plus tardif en Europe où le secteur reste très morcelé et véritablement initié avec la création de la société de taille mondiale EADS[ii], ce mouvement est en train de se dérouler sous nos yeux.

La construction de l’Union européenne ne semble pas avoir encore pu donner toute sa mesure pour les questions de défense. Le rôle de la Commission européenne a parfois manqué de visibilité pour le public lors de regroupements industriels structurants. Dans le même temps, un fossé technologique se creuse de plus en plus avec les Etats-Unis en dépit de capacités et de ressources qui pourraient être comparables.

Concernant les difficultés éprouvées par les Européens à peser dans le monde, la réponse n’est pas seulement financière. En 2004, plusieurs événements sont susceptibles d’indiquer un infléchissement vers une coopération encore accrue entre les Etats et une plus grande implication de la Commission européenne dans les affaires de défense : la création de l’Agence européenne de l’armement, de la recherche et des capacités militaires[iii] et la très probable coopération franco-britannique dans le développement et la construction de porte-avions[iv] par exemple. Ces éléments pourraient servir de catalyseur à l’émergence d’une véritable politique européenne d’armement. Les questions de sécurité et de défense ne pouvant se réduire à une équation budgétaire, une politique commune d’armement devrait pouvoir conduire au développement de programmes d’intérêt stratégique militaires, éléments essentiels pour permettre aux Etats européens d’assumer leurs responsabilités autant que leurs ambitions.

Après un état des lieux du contexte géopolitique de l’Union européenne où évoluent les programmes d’intérêt stratégique militaires et de l’existant en la matière, seront abordés successivement :

- les différentes approches permettant une convergence européenne vers de nouveaux programmes ;

- l’analyse de ce que pourrait être une Politique commune d’armement sous l’égide de l’Union européenne ;

- les freins et les forces motrices à la mise en place d’une telle politique, ainsi que les éléments qui pourraient lui donner aujourd’hui une chance concrète de succès.

1.1 . Définition des programmes d’intérêt stratégique militaires

En premier lieu pour définir avec précision la notion de « programme d’intérêt stratégique militaire », il s’agit ici de programmes d’armement à même de structurer la politique de défense d’un pays pendant une durée significative. Ces programmes doivent permettre de répondre aux intérêts stratégiques définis par les autorités politiques.

Enfin, les programmes d’armement présentent des spécificités qui les distinguent fondamentalement des programmes civils. En dépit d’une dualité de plus en plus fréquente permettant des applications plus larges, les Etats restent encore au cœur du processus global de conduite des programmes d’intérêt stratégique militaires. Ces spécificités sont principalement les suivantes :

- des cycles longs, avec des durées supérieures à une trentaine d’années ;

- des séries courtes et des investissements élevés, liés notamment à l’emploi de très hautes technologies ;

- des produits de souveraineté avec une omniprésence des Etats au travers des processus d’acquisition ou d’exportations (clients étatiques), du cadre réglementaire (contrôle étroit, investissements) et de prises de participation (Etat actionnaire).

1.2 . Un apprentissage difficile des programmes multinationaux

Depuis la fin du second conflit mondial, seuls les Etats ont été à l’origine des principaux programmes d’intérêt stratégique militaires. On pourrait citer la réalisation exemplaire du programme de dissuasion nucléaire français dans les années 1960.

En marge des progrès communautaires et d’une diffusion d’un esprit d’ouverture sur la CEE, l’apprentissage des programmes en coopération s’est montré long et difficile. Au cours des années 1960-1970, l’échec de la fusée Europa a conduit à repenser profondément l’organisation du spatial européen, comme ce fut le cas ultérieurement pour le développement de la fusée Ariane avec la création de l’Agence spatiale européenne (ASE), où la France avec le CNES tenaient une position particulière en matière de maîtrise d’ouvrage et de maîtrise d’œuvre.

1.3 . Contexte géopolitique

Le contexte géopolitique a considérablement évolué. Depuis le début des années 1990, une forte déflation du montant des dépenses militaires a été constatée dans de nombreux pays européens sous l’effet principalement :

- de l’implosion du système soviétique et de la volonté des démocraties occidentales de tirer profit des « dividendes de la paix » ;

- de la construction de l’Union européenne qui a pour principal objectif la stabilité du continent européen et qui a fait disparaître les rivalités militaires internes entre les principales puissances européennes ;

- d’une compétition économique accrue et d’un cadre budgétaire toujours plus contraint, notamment induit par la discipline imposée par l’Union économique et monétaire (UEM), par les critères d’adhésion à la monnaie unique, puis par le programme de stabilité.

Ce contexte n’a pas été sans conséquence sur les grands programmes d’intérêt stratégique militaires.

1.4 . Déclin réel ou apparent

En considérant la période couverte depuis la chute du Mur de Berlin, le déclin des programmes d’intérêt stratégique militaires observé en concomitance avec la construction européenne est à la fois bien réel pour une part et apparent pour une autre.

Ce déclin est bien réel lorsque l’on constate l’écart croissant de l’effort de défense des principaux pays européens comparativement à celui des Etats-Unis et la grande difficulté que connaît l’Union européenne pour peser lors des crises et conflits, sur son continent ou dans son environnement proche. Ce fut le cas en Bosnie en 1995 et au Kosovo en 1999, ou encore lors de l’engagement anglo-américain en Irak en 2003. Les ambitions militaires des pays européens sont réduites aux seules missions de paix. Toute opération plus importante ne peut plus se faire maintenant que dans un cadre multinational avec le recours d’un soutien extérieur, sous l’égide de l’OTAN ou d’une structure ad hoc par exemple. Dépassant le seul aspect financier, ce déclin se traduit également par un fossé technologique qui commence à se faire sentir au niveau des performances des systèmes d’armes équipant les forces américaines et européennes. Ce « gap » est particulièrement sensible dans le domaine des moyens de communication et de commandement.

Toutefois, il n’est peut être qu’apparent si on considère que les menaces ont changé de nature et que la forme de réponse à apporter n’est plus à caractère seulement militaire, et avec des moyens plus ou moins hérités de la Guerre froide.

1.5 . Le constat actuel

En dépit des menaces que font peser la prolifération des armes de destruction massive et le terrorisme, notamment depuis les évènements du 11-Septembre, le constat actuel montre un environnement peu favorable au lancement et au développement de grands programmes militaires d’intérêt stratégique. Les raisons sont multiples et concernent plusieurs domaines.

1.5.1. L’environnement économique et financier

Compte tenu de leur coût considérable et des contraintes budgétaires, les grands programmes d’intérêt stratégique militaires ne peuvent plus actuellement être conduits dans un seul cadre national. Les grands pays européens sont par ailleurs confrontés à une situation économique difficile, réduisant les marges de manœuvre des gouvernements et des entreprises.

Parfois interdépendantes, les origines de ces difficultés sont principalement les suivantes :

- une très faible croissance au cours des années 2001 à 2003 incluse, à la limite d’une récession pendant quelques mois ;

- une compétition économique accrue sous l’effet de la mondialisation ;

- une absence de marge budgétaire liée essentiellement à une augmentation considérable des charges des Etats, notamment la charge de la dette, le coût de la protection sociale et la poursuite de grands programmes déjà engagés (Rafale, Eurofighter, A400M, VBCI, NH90, TIGRE), et d’un autre côté, à une diminution des ressources lorsque les gouvernements cherchent à réduire les impôts et les taxes pour soutenir une croissance déjà atone et une hypothétique reprise économique ;

- la perte du levier de l’instrument monétaire depuis l’entrée en vigueur de l’Union économique et monétaire et de l’Euro en 1999[v], la Banque centrale européenne étant indépendante du pouvoir politique des membres de la zone Euro.

L’effort de défense[vi] des pays de l’Union européenne peut être synthétiser par les deux cartes suivantes :

1.5.2 L’environnement politique

En matière de défense, trois pays, la France, la Grande-Bretagne et l’Allemagne, ont une position dominante en Europe et sont capables d’influer sur le cours des évènements. L’année 2003 a montré le rôle moteur que peuvent jouer ces trois pays lorsqu’ils agissent de concert. Pour le cas de l’Irak, leur division a eu un impact négatif alors que leur union a eu un impact positif pour la gestion de la prolifération nucléaire iranienne. Pour des raisons historiques, par leur poids économique et industriel, et grâce à leur image sur la scène internationale, la Grande-Bretagne, l’Allemagne et la France ont également un rôle déterminant pour la réalisation de grands programmes. Ces trois pays sont les seuls à posséder sur le continent européen une base industrielle de défense autonome, performante et couvrant tout le spectre des technologies.

Ces trois Etats ne sont certes pas tous les trois indispensables pour la réalisation d’un grand projet, mais actuellement aucun programme d’intérêt stratégique militaire ne pourra vraiment voir le jour si deux de ces pays en sont absents. En résumé, pour l’instant, et sans doute encore pour la prochaine décennie, en matière de défense, rien de réellement stratégique ne pourra se faire en l’absence de la Grande-Bretagne, de l’Allemagne ou de la France.

Outre la capacité financière, ces trois pays sont les seuls à pouvoir donner un caractère structurant à un programme dépassant ainsi le seul aspect de la performance technologique.

Des progrès considérables ont été réalisés au cours des années 1998-2003 mais le facteur politique transatlantique s’ajoute aux aspects économiques.

1.5.3. L’environnement géopolitique et géostratégique

L’Europe reste marquée profondément par les conflits internes qu’elle a connus durant les XIX^ème et XX^ème siècles. Du dernier, elle est sortie en ruine, coupée en deux, sous la tutelle des Etats-Unis à l’ouest et de l’Union soviétique à l’est. La France et l’Allemagne, à l’instigation du Général de Gaulle et du Chancelier Konrad Adenauer, ont pris conscience qu’il fallait tirer un trait sur le passé, mettre fin à des affrontements séculaires qui avaient coûté aux deux pays une bonne part de leur puissance. Parallèlement, Robert Schuman et Jean Monnet ont jeté les bases de la construction européenne pour éviter que ne renaissent de nouveaux conflits. En revanche, plusieurs tentatives d’émancipation de l’Europe ont été des échecs cuisants. Ce fut le cas par exemple de la Communauté européenne de défense en 1954 (CED), et dernièrement, des débats avant et pendant l’intervention de la coalition anglo-américaine en Irak en 2003.

L’Europe souhaite-elle réellement s’émanciper ? En a-t-elle la volonté et les moyens ? Est-il possible que l’Europe communautaire, surtout avec 25 Etats membres ou davantage, ait une politique commune en cette matière ?

De surcroît, les trois pays pouvant donner une impulsion dans ce domaine, la France, la Grande-Bretagne et l’Allemagne n’ont pas une même vision stratégique. La vision française et britannique est de « pouvoir peser militairement sur les choix internationaux affectant nos intérêts et nos valeurs. ».[vii] En revanche, en raison de son passé historique, l’Allemagne n’affiche toujours pas aujourd’hui une réelle vision stratégique mondiale et globale qui lui serait propre, sinon celle dictée par son appartenance à de grandes organisations internationales comme l’OTAN, l’Union européenne et l’ONU.

Par ailleurs, si les pays de l’UE15 ne connaissent plus de menaces à leurs frontières, les prochains élargissements pourraient changer la donne. En effet, avec les prochains élargissements, en dépit de la mondialisation, les déterminants géographiques pourraient retrouver toute leur importance en rapprochant l’Union européenne de zones plus troublées. Les frontières de l’UE25 vont notamment se rapprocher du Proche Orient et du Caucase. Dans ce contexte, le maintien et l’extension d’une zone de sécurité autour d’elle deviennent aujourd’hui un élément stratégique pour l’Union européenne.

2. POURQUOI UNE POLITIQUE COMMUNE D'ARMEMENT POURRAIT OFFRIR LES MEILLEURES PERSPECTIVES EN MATIERE DE DEVELOPPEMENT DE PROGRAMMES D'INTERET STRATEGIQUE

2.1 . Les progrès déjà réalisés

Contrairement aux apparences, l’Europe n’est pas restée inactive au cours des trente dernières années. Les Européens ont mis en place des structures et des accords qui sont, certes, encore insuffisants mais qui ont le mérite de fonctionner. C’est bien en s’appuyant dans un premier temps sur ces éléments concrets que l’on pourra progresser et ensuite, aller au delà.

2.1.1 L’existant

De façon synthétique, en matière de programme d’armement, l’inventaire de l’action européenne recouvre trois types d’existant :

- des Traités européens où les aspects de défense ne sont pas totalement absents, notamment avec le Traité de Maastricht par exemple ;

- des déclarations politiques sous l’impulsion déterminante de la Grande-Bretagne et de la France, comme à l’occasion des sommets à Saint-Malo en 1998 et au Touquet en 2003 ;

- des structures de coopération hors du cadre de l’Union européenne, comme l’Organisation conjointe de coopération en matière d’armement (OCCAR)[viii] et la Lettre d’Intention, Letter of Intend (LoI)[ix].

Le Traité de Maastricht[x] spécifie que les questions de défense font partie du second pilier consacré à la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC). La possibilité de création d’une Agence européenne de l’armement figure déjà en annexe de ce traité.

Le sommet de Saint-Malo[xi] peut être considéré comme le véritable point de départ de l’Europe de la Défense. Le 4 février 2003 au Touquet, la Déclaration sur le renforcement de la coopération en matière de sécurité et de défense propose des « initiatives pour moderniser et développer les capacités de l’Europe en matière de défense et de sécurité ». Ces propositions relativement innovantes concernent :

- des moyens avec la définition d’ « objectifs quantitatifs (indicateurs pertinents de dépenses de défense), et qualitatifs (disponibilité, efficacité militaire, déployabilité, interopérabilité et soutenabilité des forces) » ;

- un instrument avec la mise en place au sein de l’Union européenne d’une « agence inter-gouvernementale de développement et d’acquisition des capacités de défense » dont l’objectif serait de « promouvoir une approche globale de développement des capacités par tous les Etats membres de l’UE ».

L’objectif de l’OCCAR et de la LoI est de rendre plus efficace la gestion des programmes d’armement réalisés en coopération.

Ces existants montrent déjà l’importance de la volonté des Européens pour progresser vers un cadre plus favorable aux programmes d’intérêt stratégique militaire.

2.1.2 Les perspectives

Actuellement, deux grands programmes différents sont conduits dans un cadre européen, l’un militaire, l’Airbus A400M et l’autre civil, Galileo[xii]. Ces programmes peuvent-ils servir d’exemple pour une renaissance des grands programmes d’intérêt stratégique ou confirment-ils le déclin européen ? La PESC avec en son sein la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) pourraient-elles tenir dans un avenir proche, un rôle dans la décision, la conduite ou le financement des programmes d’intérêt stratégique ?

Dans le domaine économique et monétaire qui constitue également un des pouvoirs régaliens majeurs des Etats, l’Union européenne a eu cette ambition et y a connu un grand succès. Bien que cela eut paru bien peu réalisable il y a une vingtaine d’années, elle est en effet devenue un géant économique, et dispose maintenant d’une monnaie commune à douze pays et d’une Banque centrale indépendante lui permettant de conduire une politique économique en toute indépendance du pouvoir politique des Etats qui la composent.

Les perspectives peuvent se résumer dans trois approches principales :

- une approche par le bas, par la définition et la réalisation de capacités communes ;

- une approche par le haut, par l’émergence d’une vision stratégique commune ;

- une approche industrielle.

Si chacune d’elles peut paraître à certains égards complémentaires et donc nécessaires, ces trois approches ne sont pas de même nature.

Actuellement, deux grandes nations, la France et l’Allemagne sont particulièrement moteur pour la construction d’une Europe de la Défense. Toutefois, le rôle du Royaume-Uni reste déterminant, comme l’a montré l’impulsion décisive du sommet de Saint-Malo avec la déclaration franco-britannique sur la défense européenne. Pièce maîtresse en matière de défense, le Royaume-Uni prône toutefois une voie médiane ménageant à la fois l’Union européenne et les Etats-Unis, et rien ne pourra se faire sans elle.

La position de la France et du Royaume-Uni est une conséquence directe de la crise de Suez en 1956. Sous la pression des deux « super grands », les forces franco-britanniques ont dû se retirer en dépit d’une victoire indéniable sur le terrain et de l’atteinte de tous les objectifs militaires. Tirant les conclusions de cet échec diplomatique considérable, ces deux pays ont adopté depuis deux politiques diamétralement opposées. Le Royaume-Uni a choisi l’option préférentielle d’un alignement sur les Etats-Unis avec ce que l’on appelle la « relation spéciale ». En revanche, la France sous l’impulsion du Général de Gaulle a privilégié la voie de la construction européenne. En insistant sur l’importance de l’autonomie de décision, le cadre européen est devenu pour les dirigeants français un moyen permettant à la France de retrouver une stature mondiale et de s’affranchir dans une certaine mesure de l’hégémonie des Etats-Unis, voire de leur tutelle.

2.1.2.1. L’approche par le bas

L’approche par le bas concerne les moyens et la constitution de capacités communes. Les Etats européens ont fait le constat de lacunes capacitaires qu’il est important de combler. Le Plan d’action européen sur les capacités (ECAP)[xiii] est destiné à répondre aux lacunes les plus significatives.

Les grands programmes d’armement récents ont toutefois montré les faiblesses du concept de coopération internationale et les limites de la méthode intergouvernementale avec le principe du juste retour. Le processus décisionnel devient beaucoup trop complexe et entraîne notamment une augmentation des coûts et des délais, ce qui n’est pas satisfaisant pour une bonne gouvernance. Sans conduire inexorablement à l’échec, ce concept multiplie les difficultés techniques qui sont à l’origine de délais supplémentaires.

Par ailleurs, les alternances politiques peuvent avoir un impact sur le déroulement du programme ou sur les volumes commandés. L’incapacité à garantir les engagements et les changements de priorités et de besoins sont autant de facteurs de renchérissement des coûts globaux pour les armées. Pour l’Airbus A400M, programme qui va s’étaler sur deux décennies environ entre les premières expressions de besoin et les toutes premières livraisons, l’Italie s’est retirée du projet à la suite d’une alternance politique et l’Allemagne a réduit le nombre d’appareils commandés. La durée exceptionnelle de certains programmes en coopération devient un facteur de vulnérabilité s’ajoutant aux incertitudes politiques.

2.1.2.2. L’approche par le haut

Jusqu’à présent, sorte de tabou, l’armement a été exclu du processus d’intégration européenne par manque de volonté politique. Les grands programmes multinationaux ont été conduits dans un cadre inter-étatique en dehors de celui de l’Union européenne et adapté suivant le type de programme.

Aujourd’hui, il semble qu’une véritable perspective d’évolution se dessine au niveau politique. Les Européens ont récemment franchi une étape importante en mettant sur la table, une vision et un instrument. En effet, deux éléments pourront être à l’origine d’une évolution potentiellement considérable :

- l’émergence d’une vision stratégique commune sous l’impulsion de Javier Solana[xiv], haut représentant de l’Union européenne (SG/HR) pour la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) dans le document intitulé « Une Europe sûre dans un monde meilleur »[xv] ;

- la création de l’Agence européenne de l’armement qui devrait voir le jour au cours de l’année 2004 en dépit de l’échec du Sommet de Bruxelles des 12 et 13 décembre 2003 concernant l’adoption du projet de Constitution où elle figurait.

Jusqu’au mois de juin 2003, à l’opposé d’autres domaines régaliens, la Défense était peu présente au niveau du Conseil européen. Lors du Conseil de Thessalonique, Javier Solana a esquissé ce qui pourrait constituer la vision stratégique de l’Union européenne qui « permettra à l’Union européenne de mieux lutter contre les menaces et les défis mondiaux et de tirer parti des possibilités qui se présenteront »[xvi]. Ce document donne aux Etats membres une nouvelle dimension à leur ambition stratégique qui était jusqu’à présent réduite à la seule gestion des crises.

Considérant la sécurité comme une condition nécessaire du développement, Javier Solana distingue cinq grandes menaces dont la conjugaison peut être à l’origine d’un décuplement de leur ampleur : le terrorisme, la prolifération des armes de destruction massive, les conflits régionaux, la déliquescence des Etats et la criminalité organisée.

Par ailleurs, les objectifs de l’Agence sont les suivants :

- le premier, opérationnel et à court terme, développer les capacités de défense dans le domaine de la gestion des crises ;

- le second, plus ambitieux et à moyen terme, promouvoir et renforcer la coopération européenne en matière d’armement, renforcer la base technologique et industrielle européenne en matière de défense et créer un marché européen concurrentiel des équipements de défense.

2.1.2.3. L’approche industrielle

La réussite du groupe EADS est exemplaire en matière d’approche industrielle. La création de ce grand groupe s’est faite principalement autour de la restructuration du secteur de la construction aéronautique civile et spatiale européenne, avec le blanc seing des pouvoirs politiques nationaux et de la Commission. Cette restructuration a également impliqué les activités de défense des sociétés concernées, y compris dans le cas de matériel très spécifique comme les missiles balistiques français.

Le groupe EADS est le symbole de la réussite de l’intégration et de la consolidation de ce secteur en Europe. Il y a trente ans, le succès de la fusée Ariane et de l’avion Airbus paraissait peu probable tant à cette époque, le monopole américain dans le domaine spatial et dans celui de l’aviation civile pouvait apparaître inaccessible. Est-il possible d’envisager à moyen terme la création d’un « Airbus terrestre » et d’un « Airbus naval » ?

L’ouverture du capital de certains industriels de l’armement en Europe devrait faciliter les partenariats transnationaux et enfin permettre une ébauche de regroupement dans les domaines des armements navals et terrestres. A cet égard, le cas de DCN, l’ancienne Direction des Constructions Navales, est un nouvel exemple. Alors que son changement de statut est intervenu le 31 mai 2003, DCN se trouve déjà depuis l’été 2003 devant plusieurs choix d’alliance ou de regroupement, notamment avec Thalès ou avec les Chantiers de l’Atlantique (Alstom).

2.2 . Les grandes avancées possibles

L’Europe de la défense est aujourd’hui en train de devenir une réalité. L’Union monétaire a mis une trentaine d’année pour être réalisée et aboutir à une libre circulation de l’Euro dans douze pays européens. Pour mémoire, l’Euro a fêté au début de l’année 2004 son cinquième anniversaire. Il y a une dizaine d’années, peu de personnes, y compris les plus optimistes, auraient pu imaginer que cela soit possible. En matière de défense, le chemin pourra être d’une longueur comparable. Ici, l’Union européenne n’en est en revanche qu’au tout début du processus, la déclaration de Saint-Malo en marquant le véritable point de départ. Considérant la tâche à réaliser et les difficultés à surmonter et compte tenu des progrès réalisés en quelques années seulement, il y a donc tout lieu de se montrer optimiste quant aux perspectives possibles dans ce domaine.

Pour le ministre français des Affaires étrangères, Dominique de Villepin, un des principaux défis que doit relever l’Europe élargie est de nature politique. Il s’agit de « savoir si nous sommes capables de donner à cette nouvelle Europe sa vraie place sur la scène mondiale »[xvii].

Cette question ne peut, dans ce cas, se réduire à une équation budgétaire. De plus, les déficits budgétaires n’ont pas de lien qu’avec la seule politique de défense. En d’autre terme, être ambitieux en matière de défense et de sécurité ne peut pas être synonyme de mauvaise gestion. Il s’agit d’un choix politique où il faut faire la balance avec d’autres priorités au regard des intérêts stratégiques. Si une réelle volonté politique émergeait en ce sens, confortée par l’environnement géopolitique, il y aurait sans aucun doute une place pour des programmes d’intérêt stratégique militaires.

2.2.1. Vers une Politique commune d’armement ?

En 2003, en matière d’équipements de défense, la Commission européenne[xviii] a fait des propositions pour contribuer à la réalisation d’objectifs plus ambitieux. Elles concernent notamment la restructuration et la consolidation de l’industrie, le renforcement de sa compétitivité, et l’établissement d’un marché européen des équipement de défense. Toutefois, si elles vont dans le bon sens, ces propositions restent encore insuffisantes si l’on souhaite réellement pouvoir « sauter l’obstacle » et traiter la question dans sa globalité et non à la marge.

Une volonté politique pourrait trouver sa traduction au sein d’une « Politique commune d’armement » (PCA) approuvée par le Conseil européen et mise en œuvre sous l’égide de la Commission européenne. Une telle politique pourrait notamment tirer bénéfice des apports et des acquis de l’expérience des politiques communautaires existant déjà. Elle pourrait également tirer des enseignements de leurs faiblesses et de leurs difficultés. Obtenir une unanimité en matière de défense peut paraître actuellement irréaliste, notamment si l’on considère le cas particulier des pays neutres de l’Union : l’Autriche, l’Irlande et la Suède. L’objectif serait de pouvoir user du principe de la majorité qualifiée. Comme pour l’Euro, il conviendrait de mettre en place une disposition adaptée qui pourrait peut-être consister à situer une telle politique à côté plutôt qu’à l’intérieur de l’Union européenne au sens des Traités.

Cette politique commune d’armement pourrait permettre l’émergence au niveau européen de programmes d’intérêt stratégique militaires. Réalisés dans l’intérêt commun, ces programmes pourraient se voir attribuer un financement de la Commission européenne. Ainsi, la charge financière de la défense du continent serait mieux répartie, prenant ainsi en compte les effets de défense induits, et ne serait plus uniquement à la charge des principales puissances militaires au sein de l’Union, comme la Grande-Bretagne, la France et l’Allemagne.

Par ailleurs, il importe de veiller à ce que cette politique ne se substitue pas en totalité aux politiques nationales. Elle ne doit pas être unique comme l’Euro. A ce stade, elle ne devrait pas, en effet, agir à l’exclusion d’éléments particuliers et propres à chacune des nations. Elle ne serait donc pas exclusive de sensibilités particulières en matière de défense. En fonction d’intérêts propres, les Etats resteraient parfaitement libres de compléter leur dispositif de défense, en complément d’un socle commun. Elle agirait en tant que plus petit dénominateur commun, au niveau de l’intérêt général global et non comme l’addition des intérêts nationaux des pays composant l’Union. Par ailleurs, cette politique ne concernerait pas les armements nucléaires dont la responsabilité resterait du seul ressort des Etats les possédant.

2.2.2. Faisabilité d’une politique commune d’armement aujourd’hui

L’élargissement de l’Union européenne à 25 Etats membres modifie considérablement la donne géopolitique en matière de sécurité et de défense. Les conditions pourraient être réunies pour donner à la plupart des pays européens un sentiment d’identité et de destinée communes face à des menaces identiques, comme le terrorisme et la prolifération des armes de destruction massive.

Une politique commune d’armement pourrait être l’aboutissement logique d’un processus comprenant trois étapes principales :

- l’élaboration d’un constat : les pays de l’Union comme un ensemble homogène vulnérable, notamment si l’on considère les nouvelles menaces qui dépassent les anciens clivages ;

- la conduite par les Européens d’une même analyse de ces dangers ;

- et enfin, la façon de les conjurer.

2.2.3. Cadre de la faisabilité d’une « PCA »

Le cadre de la faisabilité d’une Politique d’armement commune semble ainsi reposer au préalable sur une autonomisation de la réflexion stratégique européenne. La première étape est culturelle. Il s’agit de faire partager aux pays européens une même vision en matière d’intérêt stratégique, intérêt global de l’ensemble que représente l’Union. La seconde étape consiste dans la définition en commun des moyens pour y parvenir.

Il s’agit d’une réflexion entre Européens et d’un travail ab initio sans chercher à :

- reproduire de façon systématique, pour ne pas dire de façon mimétique, la voie tracée par les Etats-Unis, par une sorte d’effet d’ombre des modes américaines ; à titre d’illustration, en matière monétaire, la politique de la BCE réalisée à Francfort n’est pas une reproduction de celle de la Réserve Fédérale américaine, cette indépendance d’esprit n’étant, d’ailleurs, pas toujours très bien comprise par les médias et les opinions publiques ;

- moderniser par simple homothétie des moyens existants hérités d’un autre environnement stratégique, notamment celui de la Guerre froide, ces moyens pouvant se révéler inadaptés aux nouvelles menaces clairement apparues avec le 11-Septembre.

L’émergence de programmes d’intérêt stratégique ne peut réellement s’inscrire que dans une volonté de production de sécurité durable après une évaluation permanente des risques.

Le document « Une Europe sûre dans un monde meilleur » constitue bien une première étape qui ne peut être toutefois suffisante. Ce document fixe clairement les défis et les grandes menaces auxquels aura à faire face l’Europe élargie. En revanche, ce document n’évoque pas avec précision les moyens et les modalités pratiques pour y parvenir. Cette autonomisation passe par la mise en place et l’activation d’enceintes européennes spécifiques dont le Comité politique et de sécurité (COPS) et l’Etat-major de l’Union européenne (EMUE) ne sont que le tout début.

2.2.4. L’intérêt de l’Union européenne et celui des nations

L’intérêt pour l’Union européenne est d’accéder à une nouvelle dimension en matière de politique de défense. Il s’agit également de conforter sa voix sur la scène internationale.

Conformément aux orientations actuelles de la France et de l’Allemagne en matière de relations internationales, l’action de l’Union européenne pourrait reposer sur deux grands piliers :

- une capacité diplomatique lui permettant de mener une politique multilatérale, notamment sous l’égide d’organisations internationales comme l’ONU ;

- une capacité militaire à un niveau de stricte suffisance.

Le seul multilatéralisme ne suffit pas. Il ne peut pas être crédible en dessous d’un certain seuil de suffisance en terme de puissance militaire. Par ailleurs, nul ne conteste plus désormais la légitimité d’un usage de la force au nom de l’Union. L’opération Artémis réalisée à l’été 2003 et la très probable relève de l’OTAN en Bosnie en 2004 sont des signes tangibles de l’élargissement des possibilités et du champ d’action de l’Union européenne. Les pays européens doivent donc maintenant se doter durablement des moyens militaires pour y parvenir.

L’intérêt des nations est double. A l’inverse de ce que l’on pourrait croire, aussi bien les grands pays que les petits pays peuvent y trouver leur compte. Pour les grands pays, il s’agit d’un moyen de retrouver une place sur la scène internationale, place qu’ils ont perdue depuis le second conflit mondial. Pour les petits pays, il s’agit d’un moyen pour se maintenir à un niveau supérieur à celui auquel ils pourraient prétendre isolément, en matière politique, technologique et également industrielle.

Enfin, il ne s’agit pas de dépenser plus suivant des canons préétablis, notamment en voulant rallier aveuglément et sans réflexion un certain pourcentage du PIB qui serait jugé satisfaisant. Même si cela peut paraître juste en terme de répartition de l’effort, il n’apparaît pas réaliste ou souhaitable de proposer une forme de critères de convergence en matière d’effort de défense[xix]. Il n’est pas certain qu’une augmentation des budgets de défense des nations européennes prises isolément, même significative, sera la solution pour l’Europe pour pouvoir de nouveau peser dans le monde. Dans ces conditions, les réticences des Parlements nationaux européens aux augmentations des budgets de défense apparaissent tout à fait justifiées en l’absence de menace militaire tangible, perception que n’ont pas remis en cause les conflits dans les Balkans et les évènements du 11-Septembre. Il s’agit en revanche de dépenser mieux, c’est à dire d’utiliser au mieux les ressources et les moyens consacrés à la défense, de réduire les doubles emplois et les frais fixes d’infrastructures. En mettant en œuvre un dispositif plus efficient, les nations, grandes ou petites, pourront également y trouver un grand intérêt financier.

Il ne s’agit pas de renoncer à des prérogatives nationales mais de mutualiser ce qui peut l’être. Une fois encore, comme dans le domaine économique et financier par exemple, c’est un jeu à somme positive.

2.3. Des forces favorables et opposées à l'émergence d'une "PCA"

2.3.1. Les forces motrices

En matière de grands programmes d’intérêt stratégique militaire, les grandes avancées pourront provenir :

- des nations, notamment avec l’impulsion d’un « groupe pionnier »[xx] ;

- de la mouvance communautaire, en favorisant l’émergence d’une « PCA », une Politique commune d’armement ;

- indirectement des Etats-Unis, notamment par l’effet d’entraînement de la force de réaction rapide, Nato Response Force (NRF), du retour d’expérience des dernières opérations en Irak et de la poussée industrielle américaine en Europe[xxi].

La période qui s’ouvre pourrait être particulièrement favorable pour les nations européennes comme acteurs majeurs sur la scène internationale :

- la fin de la confrontation Est-Ouest qui, étant essentiellement fondée sur un rapport de force entre deux « super grands » laissait peu de marges à une voie divergente pour les autres pays européens ;

- la fin d’un certain complexe général en Europe occidentale, principalement lié aux séquelles du second conflit mondial, avec des vaincus sanctionnés et des vainqueurs ayant perdu définitivement leur leadership. Cela est particulièrement vrai pour l’Allemagne qui retrouve seulement maintenant un statut véritablement équivalent à ses pairs, appréciation très perceptible depuis la réunification intervenue en 1990[xxii].

Favorable à une émancipation stratégique, ce contexte pourrait permettre la constitution d’un groupe pionnier dans le domaine de la défense. Des avancées pourraient avoir lieu dans l’Union européenne qui prévoit la possibilité de telles initiatives. Les décisions prises lors du sommet de Bruxelles de décembre 2003[xxiii] pourraient permettre l’émergence d’une politique plus volontariste. Il s’agit principalement de :

- l’Action européenne pour la croissance, notamment dans le domaine de l’innovation et de la R&D ;

- d’un effort de recherche plus poussé dans les nouvelles et hautes technologies, notamment dans le domaine des technologies duales où les consensus sont plus aisés à obtenir que dans les seules applications militaires.

Au travers d’une politique commune, la mutualisation, même partielle, de la charge de sécurité et de défense sur un plus grand nombre d’Etats membres participerait au redressement budgétaire des principales puissances européennes. Cette politique permettrait de redonner aux nations une marge de manœuvre financière, marge qu’elles ont progressivement perdu avec la mise en place de l’Euro. Par leurs aspects duaux, les programmes d’intérêt stratégiques militaire retrouveraient dans ce contexte une grande faculté d’entraînement et de dynamisation du secteur des hautes technologies.

Indirectement, les Etats-Unis pourront servir de catalyseur dans plusieurs domaines. Pour les industriels de l’armement, les pays d’Europe centrale et orientale (PECO) constituent un marché de choix. Membres récents de l’OTAN et de l’UE, ces pays vont connaître d’importants investissements d’équipement. La commande polonaise d’avions Lockheed F16 pourrait servir de nouveau point d’entrée à une pénétration américaine du marché européen et participer ainsi à l’effort de développement des programmes d’intérêt stratégique américains.

Le cas de la participation européenne au programme JSF[xxiv] montre qu’aujourd’hui déjà, une part non négligeable d’investissements européens peut se diriger vers des sociétés américaines et ne pas contribuer au développement d’un secteur de défense européen autonome.

La stratégie offensive américaine à l’export devrait pouvoir servir d’aiguillon pour accélérer une prise de conscience sur l’urgence d’une meilleure coordination des efforts européens.

2.3.2. Les freins

Des freins se manifestent à l’encontre de cet objectif. Certains sont souvent évoqués, d’autres le sont moins, notamment ceux pouvant être liés à l’élargissement à 25. Ils concernent principalement les domaines suivants :

- l’héritage historique, culturel et administratif ;

- la sauvegarde d’intérêts particuliers, notamment économiques et financiers avec le principe du juste retour ;

- une prise en compte prioritaire du lien transatlantique qui reste un élément essentiel mais qui est devenu plus délicat à gérer.

2.3.2.1. L’héritage historique et administratif

Constituant un réel défi à surmonter, les freins les plus connus sont en premier lieu liés à la relative hétérogénéité du continent. Cette hétérogénéité est liée à l’Histoire, à des niveaux de développement inégaux et à de fortes diversités culturelles et politiques entre les Etats membres. En matière de défense, l’Europe n’a pas encore surmonté le choc et les ravages causés par deux conflits mondiaux et par les multiples occupations. En dépit des immenses progrès réalisés depuis 1945, il subsiste une certaine méfiance qui est particulièrement perceptible lorsque l’on évoque un sujet aussi sensible que les prérogatives des nations, en particulier leurs intérêts militaires.

Ce passé, perçu encore par de nombreux Européens comme douloureux, et différents héritages culturels et administratifs constituent encore un frein important. La coopération et la réconciliation franco-allemande n’allaient pas de soi dans les années 1950 et 1960. Dans ce domaine, c’est la construction européenne qui a progressivement permis de surmonter ces difficultés. C’est là aussi l’un des aspects de l’héritage communautaire.

Sans nier les contraintes économiques et budgétaires, les difficultés apparaissent ainsi avant tout de nature politique et culturelle. Plus que tout autre domaine, l’armement est au cœur de la fonction de souveraineté. Il est ainsi le reflet des intérêts nationaux, de celui des Etats et de leurs administrations respectives.

Les freins de nature politique sont explicables actuellement par la faible priorité accordée par les populations européennes aux questions de défense, notamment par rapport à l’éducation, à la justice ou à la sécurité. Par ailleurs, les industriels se plaignent du manque de constance du pouvoir politique, pour qui le budget de la défense peut servir de variable d’ajustement. Les efforts des gouvernements des grands pays européens sont absorbés par des réformes importantes et jugées prioritaires (retraites, sécurité sociale ou modernisation de l’Etat). La lutte contre le terrorisme a permis de réintroduire la défense dans le débat public, sans aller toutefois jusqu’à constituer encore un réel enjeu électoral qui lierait le politique.

Enfin, les volontés politiques sont parfois difficiles à mettre en pratique tant les intérêts de « chapelle » de certaines administrations peuvent constituer un frein puissant à toute velléité de changement. En effet, toute évolution ou restructuration, tout transfert de responsabilité vers une autre organisation, peuvent être interprétés comme une diminution de pouvoir, voire une possible remise en cause.

2.3.2.2. La sauvegarde d’intérêts particuliers

La sauvegarde d’intérêts particuliers est souvent encore un des paramètres importants dans la conduite des programmes d’armement. Dans ce contexte où les sensibilités peuvent être exacerbées, le juste milieu et l’intérêt général sont bien difficile à trouver.

Les conceptions des libéraux et des planificateurs s’opposent encore en Europe. Prônant la libre concurrence, la Commission européenne semble s’opposer par nature à la volonté planificatrice et aux initiatives industrielles des Etats sans pour autant s’y substituer ou prendre un rôle moteur particulier. On peut citer le rôle parfois controversé des commissaires européens à la concurrence lors des examens scrupuleux et systématiques des dossiers des interventions étatiques dans le domaine industriel ou ceux des regroupements structurants. Cela a été le cas récemment, au mois d’août 2003, avec Alstom où l’Etat français a dû composer avec la Commission pour identifier une solution acceptable permettant la survie d’un groupe d’intérêt stratégique (énergie, transport).

Second point concernant le problème de la sauvegarde des intérêts particuliers : le morcellement du marché de l’armement constitue une faiblesse structurelle importante de l’Europe. Ce morcellement est à l’origine d’une concurrence plus vive sur un marché de plus en plus restreint et encore cloisonné. En dépit parfois d’un manque de rentabilité, les Etats producteurs d’armement justifient le maintien d’une base industrielle propre comme source d’approvisionnement nationale. Dans le même temps, en l’absence de produit européen compétitif, les pays non producteurs d’armement réalisent leurs achats au travers d’appels d’offre ouverts à la concurrence internationale.

Par ailleurs, y compris dans le cas d’un produit européen compétitif, la préférence européenne ne peut pas être considérée comme acquise, comme le montre la décision polonaise le 27 décembre 2002 d’acheter des avions de combat américains (Lockheed F16) quelques jours seulement après avoir obtenu un montant supplémentaire d’aides de l’Union européenne. Il n’y a pas d’ailleurs de consensus pour imposer le concept d’une préférence européenne automatique. D’autres considérations, notamment politiques, peuvent influer sur la décision finale qui ne peut être purement militaire et technique. Dans le même temps, les industriels européens ont des difficultés à pénétrer le marché américain qui présente un potentiel particulièrement intéressant en raison de l’importance du budget que consacrent les Etats-Unis à la défense.

Enfin, les modalités pratiques de financement et de répartition des tâches selon une application stricte du principe de juste retour constituent un frein important à la faisabilité concrète de programmes majeurs multinationaux. Souvent liées à de multiples relations étatiques, ces pratiques conduisent bien souvent à une gestion globale peu optimale des ressources. Cette question du juste retour est également liée parfois à une forme de subvention étatique déguisée qui peut être particulièrement sensible en matière de politique intérieure lorsque cela concerne un secteur en difficulté avec des incidences sur l’emploi. Le changement de statut des industries de défense et la multiplication des alliances transnationales tend à « déterritorialiser » ce secteur et à estomper les liens particuliers avec les Etats.

2.3.2.3. Le lien transatlantique

Le lien transatlantique constitue le troisième frein. A titre de remarque préliminaire, il ne s’agit ici en aucune façon de remettre en cause le lien transatlantique. Ce lien est fondamental au regard des grands enjeux de la planète et de la sauvegarde de nos valeurs et de notre mode de vie. Toutefois, sa gestion peut entraîner une certaine réticence de la part de certains pays à s’engager vers la voie de l’autonomie, celle-ci pouvant être interprétée à tort comme une manœuvre dirigée contre les Etats-Unis, ou pire comme de l’antiaméricanisme. Le Conseil européen de Bruxelles[xxv] a réaffirmé que la « relation transatlantique est irremplaçable ».

L’objectif est de pouvoir montrer que les puissances européennes peuvent redevenir des interlocuteurs crédibles. Cette crédibilité passe par la démonstration d’une capacité à ne pas forcément suivre l’exemple américain, sans pour autant que cela se traduise immédiatement par un sentiment d’opposition.

Tout développement d’une stratégie européenne doit se faire en harmonie avec l’OTAN qui, en dépit des évolutions récentes du contexte géopolitique, tient une place centrale dans ce lien transatlantique, ainsi que dans la sécurité et la politique de défense des pays européens.

3. EN DEPIT DE FREINS MULTIPLES, COMMENT UNE POLITIQUE COMMUNE D'ARMEMENT POURRAIT CONCRETEMENT VOIR LE JOUR

En dépit de freins multiples, un certain nombre d’éléments pourrait donner une réelle chance de succès à l’émergence d’une politique commune d’armement.

3.1. Des modalités pratiques favorables à l’émergence d’une "PCA"

Comment cette « PCA » pourrait-elle être réalisée pour lui donner les meilleures chances de succès ?

3.1.1. Organisation pratique

Les modalités pratiques de réalisation d’une Politique commune d’armement pourraient reposer sur les trois principaux piliers suivants :

- au niveau politique, sur l’identification d’une Politique étrangère commune représentée par un ministre des Affaires étrangères tel que le prévoit actuellement le projet de Constitution ;

- au niveau administratif assurant le pilotage, sur la future Agence européenne d’armement ;

- au niveau technique au sens de la satisfaction du besoin opérationnel, sur des instances militaires qu’il conviendrait de faire évoluer et de développer ; la création d’un état-major de planification européen en 2004 va dans ce sens.

Les pays participants à cette politique pourraient être les suivants :

- un noyau dur composé des trois principales puissances européennes sans qui rien n’est réellement possible ;

- un groupe de premier rang où figurerait les principaux pays producteurs d’armement ;

- enfin, les autres pays qui seraient intéressés et favorables au principe de cette politique.

La carte de la Politique commune d’armement pourrait être la suivante :