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"La prise de décision dans l'Union européenne",

par Geneviève Bertrand

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Mots clés - Key words: la prise de décision dans l’union européenne, geneviève bertrand, documentation française, science politique, droit institutionnel, ecjs, étude de la décision, processus communautaire, communauté européenne, opacité, déficit démocratique, lobbying, influence, administration, majorité qualifiée, unanimité, procédure de vote au conseil européen, traité de nice, france, allemagne, royaume-uni, espagne, pays-bas, parlement européen, députés européens, commission européenne, livres verts, droit anglo-saxon, droit romain, coreper, acteurs institutionnels, sgci, exception culturelle française, european secretariat, ukrep, conseil affaires générales, fédéralisation de l’union européenne, culture et diffusion de l’information, élites, parlement français, assemblée nationale, sénat, pacte républicain, agenda 2000, olaf, élargissement aux pays d’europe centrale et orientale, post-communisme, corruption.

Voir une carte de la participation aux élections pour le Parlement européen en juin 2004.

Collection réflexe Europe, Paris, éd. documentation Française, 2 e éd., juillet 2002, 151 p.

Cet ouvrage offre une solide connaissance du fonctionnement réel des institutions communautaires. Sa lecture est indispensable à qui veut les comprendre ou mieux encore y agir.

Maître de conférences à l’Ecole Nationale d’Administration depuis 1985 et Conseillère auprès du Secrétaire perpétuel de l’Académie des sciences morales et politiques, l’auteur l’admet avec humilité : « Pour le néophyte qui cherche à comprendre et à discerner les lieux et les temps du processus communautaire, le reproche d’opacité n’est pas infondé. Même les experts rompus aux arcanes communautaires hésitent souvent sur telle méthode ou tel point de droit. Le spécialiste est accablé par l’avalanche de documents produits par la ‘machine européenne’ ». (p. 7) Il n’empêche que l’apprentissage des fonctionnements de la décision européenne semble de plus en plus nécessaire, puisque les décisions prises au sein des institutions européennes interfèrent chaque année davantage sur la vie quotidienne des citoyens de l’UE. [1]

La première partie de l’ouvrage s’intitule « La décision européenne ». Elle compte trois chapitres : « Les fondements juridiques de la décision européenne », « L’architecture institutionnelle », « Le processus de la prise de décision ». On ne s’attardera pas ici sur cette partie, mais elle sera particulièrement utile à qui voudra disposer d’une base solide pour faire une étude comparative entre les institutions européennes avant et après la Convention et la Conférence intergouvernementale. De manière judicieuse, l’auteur présente pages 36 à 39 une synthèse des décisions des Conseils européens de 1997 à 2002. Geneviève Bertrand détaille également le fonctionnement du Conseil des ministres et précise l’évolution de la majorité qualifiée induite par le traité de Nice (p. 41 et p. 43).

La pratique de la majorité qualifiée s'étend

L’auteur note : « Traité après traité, le champ des matières régies par la majorité qualifiée s’est étoffé et celui de l’unanimité s’est confiné à certains domaines particulièrement sensibles (fiscalité, culture, politique sociale). Le passage à la majorité qualifiée est souvent soumis à un vote à l’unanimité ».(p. 42) Faut-il comprendre que des Etats membres peuvent accepter par un vote à l’unanimité de se faire ensuite imposer une décision par un vote à la majorité qualifiée ? Pour expliquer ensuite à leurs citoyens que : « Bruxelles nous impose cette mesure contre laquelle nous nous sommes battus avec la dernière énergie ». Quoi qu’il en soit, le traité de Nice étend considérablement le champ de la prise décision à la majorité qualifiée. Un tableau les présente dans le détail, pages 44 et 45. Ce même traité modifie également la répartition des sièges au Parlement européen. Un tableau en rend compte p. 50.

Où il appert qu’il y a bien eu à Nice un décrochage entre la France et l’Allemagne, celle-ci conservant le même nombre de sièges (99) alors que l’Hexagone passera en 2004 de 87 à 72 députés. Il est vrai que la population de l’Allemagne réunifiée est plus nombreuse que celle de la France. Pourquoi alors ne pas avoir publiquement admis en décembre 2000 cette évolution du rapport de force parlementaire au sein du « couple franco-allemand » ? Peut-être parce que le nombre voix au Conseil reste égal pour Paris et Berlin.

En amont de la décision, les livres verts 

Le chapitre 3 sur « Le processus de la prise de décision » apporte de précieux éclairages sur la procédure de mise en œuvre d’une proposition de la Commission. Dans le cadre de ses travaux préparatoires, la Commission confie en général la préparation de livres verts « à des cabinets d’audit, parmi lesquels les cabinets français sont nettement moins nombreux à Bruxelles que les cabinets britanniques. (…) Par conséquent ces rapports sont plus souvent fondés sur le droit anglo-saxon que sur le droit romain. Et pourtant, c’est de plus en plus sur la base de ces rapports que sont élaborés des programmes de travail destinés à guider l’action des institutions pendant plusieurs années ». De l’art de gagner– ou de perdre – une longueur d’avance décisive dans mise en œuvre efficace des prochaines réalités. En effet, la « phase de préparation où la proposition est en cours de fabrication, non définitive et encore amendable, est particulièrement propice aux démarches des entreprises et des lobbies qui pullulent à Bruxelles. Il sera beaucoup plus difficile d’intervenir quand la proposition sera parvenue au Conseil, dans une forme officielle et publique, dans un lieu où les affrontements ne sont pas purement techniques ». (p. 66) Peut-être faudrait-il mettre « techniques » entre guillemets, tant ces mesures sont lourdes de conséquences politiques et / ou financières.  

L’auteur présente également dans ce troisième chapitre la mécanique de travail du Conseil, le COREPER, le Secrétariat général du Conseil, le vote et l’exécution d’une décision.

Les influences 

La deuxième  partie de cet ouvrage est peut-être la plus originale, sous le titre « Les influences ». Le premier chapitre présente « Les acteurs institutionnels » ; le deuxième innove avec « Les groupes d’intérêt » ; le troisième présente de manière assez superficielle « Les sources d’informations relatives aux questions européennes ». Ce propos semble particulièrement utile, tant il est vrai que « La France a tardé à mesurer l’importance et les enjeux des décisions prises à Bruxelles, et surtout à cerner, avant de les investir, les lieux et les moments de l’influence sur le processus de la prise de décision, de la genèse à l’application. Une comparaison s’impose avec les pratiques et les résultats d’autres Etats membres, partenaires autant que concurrents au sein de l’Union européenne, pour faire prendre en compte les intérêts politiques, économiques, sociaux et culturels dans une compétition souvent sans pitié. Le jeu de l’influence s’exerce à travers des personnes appartenant à des institutions, officielles et officieuses, discrètes mais non secrètes. Ecoute, intuition, ténacité, courtoisie, fermeté, dynamisme et intelligence sont les meilleurs atouts de l’efficacité. » (p. 88)

Le Secrétariat général du Comité interministériel (SGCI)

La présentation des acteurs institutionnels rend justice à une technostructure peu connue : le Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI). De la page 90 à la page 96, l’auteur détaille ce lieu charnière du dialogue interinstitutionnel français entre le Premier ministre et les ministères à Paris, et entre Paris et la Représentation permanente de la France à Bruxelles. Cette administration d’état-major est   issue de la cellule crée en 1948 pour gérer les fonds de la reconstruction du Plan Marshall conçu par les Etats-Unis pour aider à la reconstruction de l’Europe démocratique. Cette origine est une illustration de la filiation historique – parfois méconnue - entre le Plan Marshall et la construction communautaire. Origine qui explique peut-être en partie la difficulté de l’entité communautaire à entrer dans une autre dimension, intégrant notamment la politique étrangère et la défense. Quoi qu’il en soit, le SGCI a été dédié par deux décrets, en 1952 puis en 1958, à l’examen des questions relatives aux questions européennes.

Comparaisons européennes 

Après quoi Geneviève Bertrand s’attache à une intéressante étude comparative avec les réponses des autres Etats membres.  (p. 97) L’auteur présente successivement l’Allemagne, le Royaume-Uni, l’Espagne et les Pays-Bas. Outre sa dimension informative pour la connaissance des pays considérés, cette approche permet de regarder autrement « l’exception culturelle française ». Une démarche autrement plus instructive que l’auto-satisfaction de principe faisant de l’Hegaxone un modèle par définition indépassable.

A propos de l’Allemagne, l’auteur note ainsi : « A la grande différence de la France, une disposition du règlement intérieur du gouvernement fédéral oblige les ministères techniques à informer et à consulter systématiquement les représentants du secteur privé intéressés par les propositions de la Commission en discussion. » (p. 97)

Le Royaume-Uni: à la fois dedans et dehors mais souvent efficace

Au sujet du Royaume-Uni, Geneviève Bertrand note : « Le travail gouvernemental pour les affaires européennes y est coordonné d’une manière très sensiblement différente de celle adoptée en France. Etat unitaire marqué par une forte tradition de solidarité gouvernementale, le Royaume-Uni recourt plus volontiers au consensus qu’à l’arbitrage.(…) (Les) arbitrages sont exceptionnels et l’essentiel de l’activité du European Secretariat se concentre sur l’examen des questions de fond du débat européen, en cours ou à venir, ce qui n’entre pas dans les missions du SGCI et qui met l’accent sur l’une des carences de l’organisation française en matière européenne. Autre point substantiel de différence entre le Royaume-Uni et la France : une part importante de l’étude des dossiers communautaires se fait à Bruxelles, où la Représentation britannique (UKREP) est composée de 63 cadres (chiffre similaire à la représentation française). Très mobiles, ses membres, tout acquis à la mentalité du démarchage commercial, d’enquête et d’information au plus proche de la conception des politiques et des textes, passent un temps non négligeable dans les bureaux de la Commission et effectuent d’incessants déplacements à Londres, évitant toute coupure avec les administrations centrales, et se nourrissant des échanges et des informations venant de ces dernières.

Comment font-ils ?

Tandis que l’ambassadeur, représentant permanent du Royaume-Uni à Bruxelles, participe tous les vendredi matin à Londres à une réunion générale sur le programme de la semaine à venir, son collègue français n’effectue en général le déplacement à Paris qu’une fois par mois, pour participer à la préparation du Conseil Affaires générales et une fois par semestre pour la préparation rapprochée du Conseil européen semestriel. Il est rare qu’un ambassadeur représentant permanent de la France à Bruxelles ou son adjoint participent à une réunion du SGCI » (p. 99). Chacun son fief : c’est à ce genre de pratique que l’on constate combien la mentalité féodale reste ancrée dans les esprits des élites d’une République centralisée, sérieusement mise à mal par la fédéralisation progressive du fonctionnement communautaire. Geneviève Bertrand poursuit ainsi : « A la différence des Français, les Britanniques ont également la pratique d’une diffusion de l’information dont est responsable le ministère ‘chef de file’ sur chaque dossier. Une tradition de transparence qui conduit chaque fonctionnaire à communiquer systématiquement et spontanément toute information utile aux départements potentiellement intéressés. De même, toute réunion à Bruxelles, officielle ou officieuse, donne lieu le jour même à un compte rendu qui est largement diffusé. Les positions de la Commission et des autres Etats membres sont ainsi amplement connues de tous les négociateurs qui pourront ainsi, quelle que soit l’instance, noble ou modeste, à laquelle ils participent, exploiter au mieux les positions de leurs partenaires, tout autant que les faiblesses qu’ils manifestent ».  (p. 100) (Voir une démonstration par l'image: Qui paie le "chèque" britannique ?)

Confirmations

Il est intéressant de lire à la suite les observations suivantes faites par le spécialiste de géopolitique Gérard Chaliand  au sujet des rivalités franco-françaises: En France, « il n'y pas de travail d'équipe ou très peu. Chez les Anglo-saxons, le travail d'équipe se fait de façon normale, on y a été préparé. Ici, nous conservons notre habitude de cacher notre copie pour que le voisin ne regarde pas. Ce comportement reste ancré. On voit dans des ministères des rivalités absolues où on préfère enterrer un dossier que de le faire circuler. Tout cela est contre-productif. Il y des habitudes culturelles très profondes là dedans, certains vous diront que c'est très "gaulois" ». (« La France dans le monde d’aujourd’hui », mars 2001, www.diploweb.com/p5chal01.htm ) Le consultant en Intelligence économique Roland Meyer apporte une intéressante mise en perspective de ces comportements. (« Information et pouvoir en France », avril 2001, (www.diploweb.com/p5meye01.htm )

La France manque cruellement d'un véritable vivier de réflexion

Au sujet de la gestion des affaires européennes aux Pays-Bas, Geneviève Bertrand constate : « La démarche néerlandaise vise à procéder à un décloisonnement des administrations, pourtant déjà supérieur à celui de la France, dans le but de consacrer ses forces à la définition d’objectifs plus stratégiques que tactiques et à la projection dans le futur proche de l’Union européenne nouvelle. C’est dans ce but que la Commission de coordination composée de hauts fonctionnaires sous la houlette du Secrétaire d’Etat aux Affaires européennes réunit les directeurs des ministères intéressés pour réfléchir à une identification plus précise des priorités et des méthodes de la politique européenne. Ce groupe, véritable vivier de réflexion, pourrait servir d’exemple à la France, qui en manque cruellement. » (p. 103). On a compris pourquoi à la lecture de Roland Meyer.

Le Parlement français s’est laissé marginaliser

Dans une autre sous-partie, l’auteur présente les administrations communautaires, encore largement méconnues des Français. Il est vrai que l’exemple vient de haut. « L’Assemblée nationale et le Sénat ont pris tardivement conscience du rôle qu’ils pouvaient et devaient jouer dans le domaine communautaire. (…) Au mieux appelé à entériner et à transcrire les directives (européennes) en droit interne, au pire à n’être informé qu’a posteriori des choix effectués pour la France par l’Elysée ou par Matignon pour la gestion ordinaire, le Parlement français s’est laissé marginaliser, à la différence des Parlements des autres Etats membres. » (p. 105) N’est-il pas fâcheux pour la démocratie que les représentants du peuple aient ainsi laissé l’Europe se faire sans eux, et pourquoi pas contre le peuple qui a placé en eux sa confiance en vertu du pacte républicain ? La comparaison avec le Royaume-Uni – tout monarchique qu’il soit – est peu flatteuse. En effet l’auteur a écrit quelques pages auparavant : « Depuis plus de vingt ans, le Royaume-Uni montre l’exemple d’un contrôle parlementaire attentif de la construction européenne. » (p. 100)

"Les parlementaires n'en ont pas besoin"

Pour en revenir à la France, Geneviève Bertrand démontre que l’amputation de la compétence du législateur français peut aussi être en partie imputée à la pratique d’autres institutions. Elle évoque notamment le Conseil d’Etat et … le gouvernement. « Le comble de l’excès fut atteint lorsque le gouvernement (de L. Jospin) s’abstint de transmettre l’Agenda 2000 aux délégations (pour l’Union européenne, à l’Assemblée nationale comme au Sénat). S’agissant d’un document de consultation de la Commission, le gouvernement a refusé de le communiquer aux assemblées alors qu’il comportait des orientations sur l’avenir de l’Union européenne (élargissement, avenir des politiques communes et révision des perspectives financières). Les assemblées se sont bien livrées à un examen approfondi du texte mais elles n’ont pu adopter de résolution, ce document ne leur ayant pas été soumis au titre de l’article 88-4 » de la Constitution, dont le Conseil d’Etat a fait une « lecture notariale ». (pages 106 et 107)

Le lobbying

Le chapitre 2 de cette seconde partie aborde le thème peut-être le plus original de l’ouvrage : « Les groupes d’intérêt ». Venu des Etats-Unis, le lobbying fait depuis longtemps partie du processus d’élaboration des lois en Europe, mais seulement deux pays membres de l’UE se sont souciés de l’encadrer : l’Allemagne et le Danemark. Selon les évaluations de la Commission européenne, plus de 10 000 lobbyistes travaillent à Bruxelles pour 3 000 groupes d’intérêts enregistrés.

En 1973, le premier élargissement de la CEE au Royaume-Uni marque l’entrée en scène du lobbying à Bruxelles, cette pratique étant développée dans les pays anglo-saxons. Puis les groupes de pression américains et japonais leur ont emboîté le pas. « La variété des structures s’efface derrière les similitudes des objectifs qui sont d’influencer la décision à différents niveaux. Au stade de l’élaboration de la proposition, les cibles sont les groupes d’experts, et les fonctionnaires de la Commission, les comités consultatifs, de gestion et de réglementation. A celui des votes et des amendements, les cibles sont le Parlement, avec ses commissions et ses groupes politiques. Les représentations permanentes en raison du rôle joué par les COREPER ont aussi un rôle central dans la décision. » (p. 111). Concrètement, le travail des lobbyistes est d’apporter des amendements à la législation en cours d’élaboration dans le sens le plus favorable possible pour leur commanditaire, d’obtenir une autorisation pour un produit ou pour une fusion d’entreprises, ou de remporter un appel d’offre pour une entreprise ou d’obtenir un financement pour une association. « Les méthodes vont de la diffusion d’information – fournitures de rapports techniques et d’études prospectives pour orienter la décision communautaire, invitations à des séminaires, visites, courriers – aux petits cadeaux assimilables aux « cadeaux d’entreprises », aux invitations au restaurant ou aux soirées de galas. »

Les moyens de contrôler l’argent public sont insuffisants

Geneviève Bertrand ne cache pas « qu’un lobbying agressif est parfois pratiqué : écarts de conduite, vente de documents de travail et de documents officiels de la Commission, utilisation des symboles de la Commission, utilisation de cartes de presse pour entrer aux conférences de presse et obtenir des communiqués de presse, vente de service contre un pourcentage élevé des montants qui seront attribués à telle région ou pour tel appel d’offre, indélicatesse d’anciens fonctionnaires ou agents en fonction dont les salaires élevés sont pourtant censés les mettre à l’abri de la corruption. Les moyens de contrôler l’argent public sont insuffisants en dépit de la création en 2000, au sein de la Commission, de l’OLAF (Office de lutte contre la fraude) » (p. 116) Qui veut un éclairage supplémentaire, lira avec bénéfice le point de vue d'un expert: L. Le Floch-Prigent :"Soyons très clairs. Lorsque je parle de lobbying à François Mitterrand, cela veut dire que je vais devoir verser des bakchichs ou des pots-de-vin. Nous n'avons pas besoin d'utiliser ce genre d'expressions cela va de soi." Point de vue caricatural, bien sûr...

Les Quinze n’ont pas attendu l’élargissement aux pays post-communistes pour jouir des délices de la corruption, mais il semble évident que l’élargissement aux huit pays d’Europe centrale et orientale – notoirement réputés pour l’importance de la corruption dans leurs pratiques – ouvre de nouvelles opportunités que certains sauront saisir, si ce n’est pas déjà fait. En dépit des promesses de lendemains radieux d’un jeu « gagnants – gagnants », on voit mal comment la démocratie en sortirait consolidée. D’autant que les mesures prises à ce jour par la Commission à l’égard des groupes de pressions restent très « virtuelles ».

Ainsi, cet ouvrage apporte un éclairage pertinent sur le fonctionnement réel des institutions communautaires et des réflexions judicieuses sur les relations ambiguës que la France entretient avec l’Union européenne. Avant d’être définitivement marginalisée, il serait temps que Paris passe d’une relation contre-productive à une attitude adulte à l’égard des enjeux européens. Cela passe d’abord par une meilleure connaissance des réalités. Cet ouvrage apporte en la matière une contribution décisive.

Pierre Verluise

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Note :

[1] L’ouvrage rend compte des procédures qui découlent des traités fondateurs. Il s’agit du traité de Paris (CECA) de 1951, des traités de Rome (CEE et CEEA) de 1957, de l’acte unique européen de 1986, du traité de Maastricht de 1992 (appelé Traité sur l’Union européenne ou TUE), du traité d’Amsterdam de 1997 entré en vigueur le 1^er mai 1999, modifiant le TCE et le TUE. En outre, cette édition mentionne en italiques les innovations institutionnelles du traité de Nice (décembre 2000, signé le 26 février 2001), bien que cette édition ait été rédigée après le rejet du traité de Nice par le référendum irlandais du 7 juin 2001. Ce qui faisait alors douter de son entrée en vigueur, même si la plupart des citoyens européens n’en ont pas été informés. On sait que les habitants de la République d’Eire ont été « invités » à un nouveau référendum le 19 octobre 2002 pour finalement accepter ce traité,  dont l’auteur mentionne pourtant page 125 nombre d’imperfections. En revanche, cet ouvrage ne peut évidemment pas, compte tenu de la date de sa publication, prendre en compte les compromis de la Conférence intergouvernementale de l’hiver 2003, dont les résultats restent à ratifier.

NDLR: Au sujet du lobbying, lire aussi : « Les institutions européennes sous influence », in « Le Monde diplomatique », octobre 1999; « Bruxelles sous influence », in « Les Echos », 18 mars 1999;  « Bruxelles, les beaux jours du lobbyboom », in « Le Monde », 9 juin 1999.

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