Bibliographie du sujet et biographie de l'auteur en bas de page.

Sommaire:

1. LA SITUATION MIGRATOIRE DE L’UE : DES DEFIS A RELEVER.

Maîtriser l’immigration : un enjeu démographique.

Réduire les demandes d’asile et lutter contre l’immigration clandestine.

Finaliser une politique migratoire communautaire.

La gestion des frontières extérieures.

Assurer la libre circulation des personnes : les limites actuelles de Schengen.

2. QUEL AVENIR POUR L’UE ET SES MIGRATIONS ?

Vers une nouvelle Europe des migrations.

Vers une politique d’intégration européenne ?

Vers un partenariat avec les pays tiers ?

Quelles perspectives pour les nouveaux Etats membres ?

Vers une Europe espace.

Voir une carte du solde migratoire de l'espace UE25 en 2003, réalisée par C. Janus

Introduction

Les migrations ont de tout temps contribué à la structuration et au développement des sociétés humaines. Les flux migratoires traditionnels ont pendant longtemps trouvé leurs origines dans des conflits armés, des catastrophes naturelles ou climatiques, la misère ou encore la malnutrition. Les relations migratoires se formaient essentiellement à partir de liens historiques coloniaux et linguistiques. Au cours des années 1980 et 1990, l’Europe est devenue un continent d’immigration. Des tendances nouvelles ont fait leur apparition qui bouleversent en profondeur les mouvements migratoires. En premier lieu, nous citerons la mondialisation des échanges avec pour corollaire une accélération de la mobilité des personnes et un élargissement du nombre de pays et des catégories d’individus concernés par la migration. Il convient également d’évoquer le passage de pays d’émigration à des pays d’immigration en Europe du Sud et de l’Est. La dernière tendance recensée est la persistance d’une pression migratoire vers l’Europe et une amorce « d’européanisation » des politiques migratoires. Parallèlement, les taux de natalité enregistrés dans l’Union européenne (UE) sont à la baisse alors que l’espérance de vie des Européens est à la hausse. La convergence de tous ces facteurs place la situation migratoire au cœur des préoccupations de l’UE.

L’Europe communautaire est aujourd’hui le 1^er continent d’immigration et attire une part importante du flux migratoire mondial. En 2000, les estimations s’établissent autour de 700 000 migrations officielles (travail, études, regroupement familial) et 400 000 entrées illégales dans une fourchette annuelle de 300 000 à 500 000 personnes. En mai 2004, l’UE a ouvert ses portes à dix nouveaux Etats membres. Elle possède désormais la troisième population au monde, derrière la Chine et l’Inde, et accroît sa superficie d’un quart pour la porter à presque quatre millions de km². Un tel changement dans la configuration de l’UE suscite cependant des craintes. L’UE sera-t-elle en mesure de maîtriser une immigration qui apparaît indispensable à sa pérennité ou sera-t-elle confrontée à une immigration exponentielle ? Sera-t-il possible de circuler librement au sein d’une « Europe espace » ou sera-t-il nécessaire d’ériger des barrières aux frontières orientales et du sud, transformant de fait l’UE en une « Europe forteresse » ? Quelles seront les perspectives offertes aux 25 Etats membres, aux pays candidats à l’adhésion, aux pays limitrophes et à ceux dont les populations constituent le vivier des migrations licites ou non vers l’UE ? Enfin, cette nouvelle Europe, forte de plus de 450 millions d’habitants, jouera-t-elle un rôle majeur sur l’échiquier mondial et deviendra-t-elle une Europe puissance ?

La situation migratoire de l’UE est porteuse d’enjeux qui sont autant de défis à relever et lui offre des perspectives intéressantes. L’élargissement de l’UE, actuel et futur, crée un espace plus vaste de stabilité et de prospérité qui ne manquera pas attirer de nouveaux migrants qui chercheront à s’y établir, légalement ou non. Le droit de circuler librement en son sein et de vivre et travailler dans l’Etat membre de son choix est un défi essentiel que l’UE doit être capable d’offrir à tous ses ressortissants. Cet enjeu reconnu par le traité de Maastricht (1992) et développé lors du sommet de Tampere (1999) doit s’appuyer sur une politique migratoire communautaire en voie de consolidation et requiert des outils juridiques communs. L’Europe a besoin d’une immigration forte pour assurer son avenir même s’il est déjà prévisible que cette politique d’immigration isolée ne sera pas suffisante pour enrayer un déclin démographique qui paraît inéluctable à terme. Afin d’estomper les réticences naturelles que suscite toute politique d’immigration, il importe d’en maîtriser les aspects collatéraux que constituent les demandes d’asile et l’immigration illégale. Pour se préserver de toute forme d’immigration illégale massive, il importera à l’UE d’assurer une gestion concertée et cohérente de ses frontières extérieures. Pour autant, la solution qui consisterait à ériger des barrières aux frontières extérieures, transformant ainsi l’UE en une « Europe forteresse » constituerait une stratégie perdante. Au contraire, l’UE doit et souhaite établir des partenariats avec ses voisins au sud et à l’est, ainsi que des relations de coopération avec les pays qui constituent des berceaux d’émigration. L’un des meilleurs moyens de garantir la liberté, la justice et la sécurité à l’intérieur de ses frontières est d’exporter ces valeurs en dehors de ses frontières et contribuer ainsi au rayonnement de l’UE. Ce juste équilibre à trouver entre « Europe forteresse » et suppression des frontières, constitue le socle de l’espace Schengen, préalable incontournable à une véritable « Europe espace ». Chaque Etat membre pourra alors retirer les dividendes de ses investissements et efforts consentis et entrevoir des perspectives avantageuses aux plans économique, social et humain. L’UE est aujourd’hui à la croisée des chemins. De son aptitude à influer sur sa situation migratoire, dépendra son avenir. Nous envisagerons dans une première partie les enjeux qui découlent de sa situation migratoire. Nous examinerons ensuite ses évolutions probables.

I/ La situation migratoire de l’UE : des défis à relever

L’UE est confrontée simultanément à une crise démographique et au vieillissement de sa population. Cette situation met en péril son avenir. A court terme, la croissance démographique de l’Europe est conditionnée par l’immigration. La problématique pour l’UE consiste à maîtriser cette immigration (11). Elle y parviendra en luttant contre l’immigration illégale et en réduisant les demandes d’asile (12). Pour concilier ces deux premiers paramètres, l’UE doit impérativement finaliser sa politique migratoire commune (13). En outre, la gestion des frontières extérieures (14) représente un préalable à la libre circulation des personnes. Ceci explique les limites actuelles de « Schengen » (15).

11/ Maîtriser l’immigration : un enjeu démographique

L’élargissement de l’UE à dix nouveaux Etats membres en mai 2004, se traduit par un ralentissement de la dynamique démographique. Sans l’immigration, la population des pays de l’UE déclinerait : d’environ 450 millions d’habitants aujourd’hui, elle pourrait tomber à 428 millions en 2050[i]. Catherine Wihtol de Wenden[ii] estime que « pour l’UE, à l’instar de l’Amérique du Nord, l’enjeu consiste à trouver un compromis entre la satisfaction des besoins de main d’œuvre, les perspectives démographiques et le respect des engagements internationaux.» L’immigration pourrait alors se présenter comme une composante majeure de l’avenir de l’Europe. Pour autant, il importe de maîtriser ces flux. Nous analyserons les objectifs que peut remplir l’immigration avant d’examiner les modalités adéquates à mettre en œuvre qui permettent de maîtriser cette immigration essentielle pour l’UE.

111/ L’immigration : une solution partielle au déclin démographique européen

Les anciens Etats membres de l’UE15 se caractérisent par un taux d’accroissement naturel très faible, voire négatif.

Tableau: Statistiques de population 2002.

	Taux d’accroissement naturel pour 1000 habitants	Taux de solde migratoire pour 1000 habitants	Taux d’accroissement total pour 1000 habitants
UE 25	0,5	2,8	3,3
UE15	0,8	3,3	4,1
Allemagne	-1,5	2,7	1,2
Belgique	0,5	3,9	4,4
France	3,7	1,1	4,7
Italie	-0,4	6,1	5,7
Luxembourg	3,6	5,9	9,6
Pays-Bas	3,7	1,7	5,4
Danemark	1,0	1,8	2,8
Irlande	7,9	8,3	16,2
Royaume-Uni	1,1	2,1	3,2
Grèce	-0,2	2,9	2,7
Espagne	1,1	5,6	6,7
Portugal	0,8	6,8	7,6
Autriche	0,3	3,2	3,5
Finlande	1,2	1,0	2,2
Suède	0,1	3,5	3,6
Chypre	4,5	9,0	13,5
Estonie	-3,9	0,1	-3,8
Hongrie	-3,5	0,3	-3,2
Lettonie	-5,3	-0,8	-6,1
Lituanie	-3,2	-0,6	-3,8
Malte	2,0	4,7	6,7
Pologne	-0,1	-0,3	-0,4
Rép. tchèque	-1,5	1,2	-0,3
Slovaquie	-0,1	0,2	0,1
Slovénie	-0,6	1,1	0,5

Réalisation: C. JANUS. Source : EUROSTAT, 2004, Le guide statistique de l’Europe. Données 1992-2002.

Le faible accroissement naturel est la conjonction d’une faible fécondité comprise entre 1,26 et 1,90[iii], et d’une espérance de vie qui augmente régulièrement. L’immigration constitue aujourd’hui dans la plupart des pays le principal facteur de croissance. En outre, la proportion élevée de personnes âgées représente une charge financière qui ne cesse d’augmenter. L’élargissement de l’UE de 15 à 25 Etats membres accentue cette problématique avec une fécondité basse (comprise, si l’on excepte Malte et Chypre, entre 1,14 et 1,34 enfants par femme), un faible niveau d’immigration et une croissance démographique négative. La population dans les nouveaux pays diminue (-1 pour 1000) et l’accroissement naturel est négatif (-1,1 pour 1000) y compris dans le plus peuplé des pays entrants : la Pologne (-0,1 pour 1000). L’élargissement se traduit donc par un ralentissement aggravé de la dynamique démographique de l’UE (Cf. Tableau, le solde migratoire des pays de l’UE25).

L’Europe, qui vient de gagner 74 millions d’habitants, s’essouffle plus qu’elle n’accroît sa puissance. Avec 454 millions d’habitants, elle a quasiment atteint son « maximum démographique. » Les projections faites par le « Population Reference Bureau » américain, font état d’une très légère croissance jusqu’en 2025. L’UE culminerait alors à un peu plus de 460 millions d’habitants, avant d’attaquer la pente descendante et perdre 27 millions d’habitants en vingt-cinq ans pour s’établir à 435 millions d’habitants en 2050. En cinquante ans, elle passerait de 7,7% de la population mondiale à 4,7%. Dans le même temps, nombre de grands pays poursuivraient leur dynamique démographique (Inde, Chine,…). L’Europe, puissance économique, doit être comparée, selon le démographe Jean-Claude Chesnais, à d’autres ensembles géographiques comme l’ALENA, l’association de libre échange nord-américaine (Etats-Unis, Canada, Mexique). Cependant, l’écart se creuse entre la communauté européenne et d’autres ensembles. En 2002 l’ALENA comptait 428 millions d’habitants. Elle représenterait 528 millions en 2025 et 612 en 2050, soit 41% de plus que l’UE25. L’ASEAN, association des nations du sud-est asiatique, représenterait, pour sa part, 790 millions en 2050 pour 530 aujourd’hui. Dans un monde en pleine croissance démographique, l’Europe apparaît en retrait, en raison de sa faible natalité et de son vieillissement. Depuis vingt-cinq ans, les migrations constituent le moteur de la croissance de l’UE15. Ces dernières années, la croissance européenne repose aux trois-quarts sur l’immigration et pour un quart sur la natalité. Désormais, tous les pays de l’ancienne UE15, y compris l’Espagne, le Portugal, l’Italie et l’Irlande qui ont inversé leurs tendances, sont des pays d’immigration. L’évolution des dix nouveaux Etats membres constitue, pour l’instant, une inconnue et le démographe Alain Monnier se demande si les nouveaux pays deviendront à leur tour attractifs pour les migrants. L’UE connaît un déficit de travailleurs qualifiés mais également non qualifiés. Les Etats membres se montrent favorables à l’entrée de travailleurs très qualifiés, en particulier dans le secteur des nouvelles technologies. Ainsi en 2003, l’Allemagne a accordé 12000 permis de travail renouvelables à des informaticiens étrangers. Cependant, les Etats membres n’admettent pas toujours la contribution positive en termes économiques et sociaux de l’immigration de travailleurs peu spécialisés. Pourtant, certains secteurs économiques : agriculture, viticulture, travaux domestiques, hôtellerie, construction, manutention, petite industrie,… ont des besoins en personnes qui sont actuellement satisfaits par le recours aux migrations clandestines. Immigration clandestine et travail illégal sont en partie alimentés par des organisations maffieuses qui profitent du manque de coordination communautaire. Selon l’office européen de police (EUROPOL), l’immigration clandestine s’élèverait à 500 000 personnes par an. Ce chiffre devra être revu à la hausse en raison de l’élargissement qui ne manquera pas drainer de nouveaux candidats à l’immigration illégale. Selon le Comité Economique et Social Européen (CESE)[iv], « l’immigration, tant de personnes très qualifiées que de celles qui ont peu de qualifications, y compris de celles qui se trouvent en situation irrégulière, a cependant des effets positifs qu’il y a lieu de mettre en évidence.» Ainsi, la phase actuelle de croissance économique peut être prolongée grâce à l’apport des immigrés. Dans de nombreuses régions et dans différents secteurs, les entreprises ont besoin d’une main-d’œuvre qu’elles ne trouvent pas sur le marché du travail. La présence d’immigrés permet, notamment, de maintenir certaines productions pour lesquelles il n’y a plus de main-d’œuvre locale disponible et, partant, de garantir la vitalité économique et sociale de certaines parties du territoire de l’UE. L’avenir de la protection sociale et des retraites dépend en grande partie du développement de l’économie et de l’emploi ainsi que de l’évolution démographique. Pour l’ensemble de ces facteurs, la contribution de l’immigration légale peut se révéler positive. Il importe toutefois d’en assurer la maîtrise.

112/ Comment maîtriser l’immigration ?

La première démarche pour maîtriser l’immigration est de s’intéresser aux besoins de chaque Etat membre de l’UE25. En effet, les situations diffèrent. Ainsi, en France un simple doublement du flux net d’entrants, suffirait à conserver une population d’âge actif constante sur le long terme. A l’inverse selon l’OCDE, des migrants aux Pays-Bas « risquent plus d’émarger à l’aide sociale et venir grossir la troupe des inactifs.» Enfin, l’Italie, faute d’une immigration forte, verrait sa population diminuer de 42% d’ici à 2050. Il s’agit donc pour les Etats de l’UE d’anticiper les problèmes en recensant les besoins de chacun. L’analyse des difficultés auxquelles sont confrontés les Etats membres doit alors permettre d’envisager des flux migratoires adaptés ou de recourir à la formation d’immigrés non qualifiés déjà présents, voire de régulariser des individus en situation irrégulière. C’est ainsi que l’Italie a enregistré, en 1999, 268 000 nouvelles entrées. En fait, il s’agit de personnes entrées depuis plusieurs années et qui vivaient illégalement jusqu’alors.

Il apparaît également nécessaire de développer et simplifier les possibilités de mobilité des migrants entre le pays d’origine et le pays d’accueil, mais aussi au sein des pays de l’UE. Les procédures d’admission devront être harmonisées (recommandation du CESE)[v] et gagner en clarté et en simplification. Parmi ces procédures, la Commission européenne envisage d’étudier l’utilité d’un visa de demandeur d’emploi. Il convient donc de tendre vers plus de pragmatisme afin que l’UE soit attractive en terme de migration, à un moment où les politiques d’immigration se développent sur d’autres continents. Une politique de communication doit être mise en œuvre dans ce sens. L’avenir démographique de l’UE25, plus encore que l’UE15, passe par une politique d’immigration massive. Outre l’appel à de nouveaux migrants et à d’éventuelles régularisations, d’autres pistes doivent être explorées. A ce titre, le regroupement familial est une piste intéressante. A l’avenir, l’utilité économique pour le pays d’accueil ne pourra constituer le seul critère de l’immigration. Aussi, le regroupement familial est très présent dans certains pays comme la France et la Suède où il représente entre 70 et 80% des flux. Une directive communautaire relative au droit au regroupement familial a été adoptée le 22 septembre 2003[vi]. Cette directive fixe les conditions d’exercice de ce droit pour les ressortissants de pays tiers résidant légalement dans un Etat membre. Cependant, les règles d’application diffèrent d’un pays à l’autre au sein de l’UE. En outre, des pays comme le Portugal, l’Italie ou le Royaume-Uni, connaissent une situation économique qui les amène à favoriser une immigration de travail. A titre d’exemple, le Portugal accueille aujourd’hui une main d’œuvre non qualifiée en provenance d’Afrique et une main d’œuvre qualifiée provenant d’Europe orientale. Cette catégorie de migrants génère un apport économique immédiat mais ne constitue pas une solution démographique à long terme. En effet, ces travailleurs aspirent à retourner dans leur pays d’origine dès que possible. Une harmonisation des procédures communautaires et un développement de la politique de regroupement sont donc d’actualité, tant le champ d’application actuel est restreint. En particulier, le droit au regroupement pourrait être étendu, sous certaines conditions, aux demandeurs d’asile et aux réfugiés.

Enfin le problème de l’immigration ne doit pas s’apprécier seulement en termes quantitatifs. Les simulations partent du principe que les immigrés seront, selon l’OCDE, du point de vue de la composition par âge et du taux d’activité, identiques à la population d’accueil. Un flux de nouveaux retraités ne se compense pas par un flux d’immigrés. En revanche un afflux net de compétences peut constituer un apport migratoire beaucoup plus important. Il sera en outre, susceptible de faire baisser très sensiblement les dépenses liées au vieillissement de la population. Le CESE « préconise de promouvoir une large diffusion d’informations sur les avantages que représente une immigration régulière maîtrisée pour le développement économique. »[vii] Pour autant les migrations ne permettront pas à elles seules de remédier au vieillissement des populations européennes. Kofi Annan[viii] estime pour sa part que : « en ce XXIe siècle, les migrants ont besoin de l’Europe. Mais l’Europe a aussi besoin des migrants. Une Europe repliée sur elle-même, ce serait une Europe plus dure, plus pauvre, plus faible, plus vieille. Une Europe ouverte et capable de gérer l’immigration, ce sera une Europe plus juste, plus riche, plus forte, plus jeune.»

12/ Réduire les demandes d’asile et lutter contre l’immigration clandestine

Selon Haffad Tahar[ix], « les flux migratoires proviennent directement des inégalités de développement. L’écart ne cesse de se creuser entre niveau de vie des pays riches et des pays pauvres. Ainsi, 20% de la population mondiale détient 80% du revenu mondial.» On peut en déduire que les migrants sont le produit du système économique mondial actuel. Ils aspirent tous à rejoindre un Eldorado, en Europe ou ailleurs. Aussi, tant que l’UE n’aura pas harmonisé sa politique migratoire, il sera difficile de lutter contre l’immigration clandestine et de réduire sensiblement et durablement le nombre de demandeurs d’asile. En effet, il faut une politique claire sur l’immigration légale pour que les migrants économiques qui cherchent à entrer légalement dans l’UE ne soient pas tentés d’emprunter la voie de l’asile ou d’autres chemins détournés.

121/ Immigration clandestine : explications et solutions

L’immigration clandestine est alimentée en partie par les entrées irrégulières sur le territoire des pays de l’UE. Ces entrées s’effectuent souvent dans des conditions dangereuses, par l’Europe du Sud. Les nombreux drames recensés ces dernières années en témoignent. Cependant, elle est aussi alimentée par les restrictions qui freinent les migrations économiques, par le non renouvellement des titres de séjour ainsi que par des demandeurs d’asile déboutés. Il n’existe pas de statistiques fiables qui permettent de mesurer avec précision ces flux. Pour autant, les clandestins que l’office des migrations internationales (OMI) estime à trois millions et qui pénètrent à raison de 500 000 par an au sein de l’UE, ont un rôle difficile à apprécier, mais important dans certains secteurs économiques. Les enquêtes réalisées autour des opérations de régularisation mises en œuvre permettent de cibler les emplois exercés par les clandestins. Ces derniers sont principalement employés dans le secteur tertiaire, dans le domaine de la sous-traitance. Cette pratique permet aux entreprises peu scrupuleuses de réduire leurs charges et d’échapper aux contraintes du droit du travail. En outre, il est difficile d’appréhender la composition exacte de la population clandestine. En effet, il est probable qu’une partie, plus ou moins conséquente, de cette population soit composée d’individus originaires de pays avec lesquels l’UE entretient des relations amicales, comme l’Amérique du Nord. Cette analyse s’appuie sur une étude fine réalisée en Australie[x], aux résultats surprenants, où les clandestins sont majoritairement des occidentaux. Cependant, l’immigration clandestine constitue une menace pour l’UE à plusieurs titres. Des organisations criminelles profitent des faiblesses des systèmes économique et judiciaire européens. Des trafiquants d’êtres humains, terroristes, fraudeurs de toutes sortes, abusent du vaste espace de libre circulation européen pour perpétrer leurs crimes. La nécessité d’une politique européenne commune relative à cette immigration illégale a été réaffirmée au Conseil de Thessalonique (juin 2003). Elle était déjà au cœur des débats à Tampere (1999), à Laeken (2001) et à Séville (2002) où un plan global de lutte contre l’immigration clandestine et la traite des êtres humains au sein de l’UE a été adopté. Le bilan reste malgré tout insuffisant. On note des sanctions financières à l'encontre des transporteurs coupables d’un manquement aux obligations de contrôle des documents de voyage. Une autre directive destinée à lutter contre les filières de passeurs et la traite des êtres humains est en discussion.

La lutte contre l’immigration passe également par une politique européenne de retour. C’est dans ce cadre que s’inscrivent les négociations d’accords de réadmission avec les pays tiers. Ces négociations, qualifiées de priorité européenne, avancent difficilement. Seuls quelques accords ont été signés avec Hong Kong, Macao, le Sri Lanka, et l’Albanie. Freiner l’immigration clandestine suppose également le renforcement des frontières extérieures de l’UE25. Les pays ayant des côtes ou des frontières extérieures bénéficieront d’une aide financière à ce titre. Enfin, la Commission souhaite mettre en œuvre une approche intégrant les réalités sociales et économiques des pays émetteurs d’immigration. Elle affirme même que : « le meilleur moyen de lutter contre l’immigration motivée par l’absence de perspectives économiques passe par l’emploi dans les pays en voie de développement.» L’UE, en développant une politique de coopération et de partenariat avec ces pays, pourrait infléchir, au moins partiellement, l’immigration clandestine. Pour plus d’efficacité les programmes de coopération seront déclinés à l’échelle régionale. L’UE doit également parvenir à distinguer entre demandeurs d’asile et fraudeurs.

122/ l’exercice du droit d’asile et ses limites

Malgré la tentative européenne d’instituer une politique commune de l’asile, les pays de l’UE continuent d’aborder la question des réfugiés avec d’énormes divergences. Chaque Etat applique à sa manière la Convention de Genève (1951) en fonction des contraintes géopolitiques, des relations diplomatiques qu’il entretient et des accords bilatéraux qu’il a établis. Cette diversité de traitement des migrations forcées peut apparaître contradictoire avec les dispositions de Schengen relatives à la lutte contre les demandeurs d’asile. Les critères de la Convention de Genève qui consacre le droit d’asile, ne sont plus adaptés aux exigences du nouvel ordre mondial. L’accentuation dramatique des tensions sociales, religieuses et ethniques engendre des guerres civiles et produit des réfugiés. Dès lors, l’objectif majeur de l’UE, confrontée à un afflux de demandeurs d’asile, se résume à contrôler pour repousser vers d’autres pays ces migrants indésirables. L’UE a recensé 288 000 demandeurs d’asile en 2003[xi]. Ce chiffre élevé est toutefois inférieur de 22% par rapport à 2002. S’il est en baisse dans les principaux pays de l’ex UE15, en revanche il est en hausse chez les dix nouveaux Etats membres (+16% - 37 300 dossiers en 2003). Dans l’ensemble les demandeurs sont majoritairement tchétchènes (32 000), irakiens (24 300) et afghans (13 800). Ces réfugiés cherchent majoritairement à rejoindre les pays d’Europe du Nord et de l’Ouest en raison de systèmes de protection sociale et d’une politique d’accueil favorables. La politique actuelle de l’UE est essentiellement orientée vers un contrôle des flux et une restriction du droit d’asile. Pourtant, la convention de Dublin[xii] relative au droit d’asile et entrée en vigueur en 1997 semblait marquer une amorce d’harmonisation communautaire. Le bilan est cependant modeste. On notera les sanctions décidées à l’encontre des compagnies aériennes qui transportent des illégaux, des résolutions sur le regroupement familial et une action en faveur d’un modèle type de titre de séjour. Concrètement, les politiques européennes sont toujours aussi peu solidaires[xiii]. Ainsi, l’Allemagne a donné le statut de réfugiés à de très nombreux ex-Yougoslaves, alors que la France ne leur accorde généralement qu’un statut provisoire. A l’inverse, 20% des Tamouls obtiennent le statut en France quand ils ne sont que 5 à 6% à le recevoir en Grande-Bretagne et 7% en Allemagne. En Allemagne le droit au travail est accordé au réfugié car l’opinion publique ne comprend pas qu’un individu puisse toucher des subsides sans travailler. En France, inversement, le droit au travail est refusé aux réfugiés sous prétexte qu’il constitue un facteur attractif pour de faux demandeurs. Le comble est atteint lorsque la politique de l’asile constitue, ici ou là, un instrument de maîtrise des flux migratoires. Au bilan, on note une grande diversité des situations qui se traduit tantôt par un statut de protection temporaire de six mois, tantôt par un permis de résidence temporaire. Elle se traduit parfois par l’octroi de l’asile territorial sans y assortir les droits de Schengen, mais également par des assignations en camp ou encore par la création de zones internationales dans les aéroports. La convention de Genève est largement oubliée.

Il apparaît dès lors que la clé de la maîtrise des flux liés à l’asile réside dans l’harmonisation de la politique commune. L’application des accords de Schengen en atteste. Ainsi, un demandeur d’asile débouté dans un pays signataire ne peut formuler une demande dans un autre pays de l’espace Schengen. En outre, le Système d’Information Schengen (SIS) qui recense plus d’un million de personnes indésirables fonctionne efficacement. Le pendant de cette situation est la tendance des réfugiés potentiels à vouloir rejoindre un pays où les conditions restent favorables et leur fixation sur des points de transit. L’instauration de critères communautaires en matière de demandeurs d’asile devrait permettre de réguler les flux actuels et aboutir à une répartition plus équilibrée au sein de l’UE. La rapidité de traitement des procédures est un de ces critères. Elle doit contribuer à réduire le nombre de demandes. Elle devrait, toutefois, être combinée à une politique effective d’expulsion et de rapatriement des demandeurs d’asile déboutés. Il convient de mener cette politique d’expulsion et de retour au pays en liaison avec le pays d’origine. Préalablement à cette accélération du traitement des procédures, il semble judicieux de généraliser l’octroi d’un visa afin que le réfugié potentiel « puisse entrer légalement pour introduire sa requête » selon Peer Baneke[xiv]. « Ils ne seraient plus aussi nombreux à être obligés d’utiliser les canaux illégaux.» Par conséquent, pour maîtriser les flux légaux et lutter contre les autres, l’UE doit s’appuyer sur une politique migratoire commune.

13/ Finaliser une politique migratoire communautaire

La nature des flux migratoires ayant varié quantitativement et qualitativement, les enjeux des migrations internationales ne sont plus les mêmes. Au sein de l’UE, plusieurs facteurs militent en faveur d’une politique migratoire communautaire. Ainsi, l’immigration se présente aujourd’hui comme une composante majeure de l’avenir de l’UE25. La pression migratoire persistera en raison des inégales répartitions de la richesse entre les pays du Nord et ceux du Sud. L’immigration doit être maîtrisée et régulée pour être acceptée par les opinions publiques. L’UE doit lutter contre l’immigration clandestine et la traite des êtres humains. Pour autant les pays de l’UE25 ne parviennent pas vraiment à s’entendre et les politiques migratoires oscillent entre européanisation et repli intérieur. Est-ce à dire que l’européanisation de la politique migratoire a échoué ? La réponse est non. Malgré les intérêts divergents, les obstacles et les réticences qui freinent sa réalisation, elle est engagée. Sa construction est lente, et assimilée à une politique des petits pas. Cependant, replacée à l’échelle de l’édification de l’UE, cette politique migratoire avance raisonnablement.

131/ La politique migratoire communautaire ou la politique des petits pas

Jusqu’au Traité d’Amsterdam (TA), entré en vigueur le 1er mai 1999, le bilan de l’action communautaire se résume à des textes non contraignants. En l’occurrence, on note trois résolutions adoptées en 1994 qui opèrent des distinctions entre trois formes d’immigration selon les buts poursuivis : la recherche d’un emploi salarié, l’exercice d’une activité professionnelle indépendante, ou encore les études ou la volonté de rejoindre des membres de la famille. Dans ces textes, l’immigration est envisagée de façon restrictive. C’est le TA qui jette véritablement les bases d’une politique migratoire commune[xv]. Globalement, les objectifs du TA visent à trouver, sur une période de cinq ans, des solutions communautaires à la nouvelle situation aux frontières générée par le transfert du contrôle des frontières intérieures aux frontières extérieures. La politique des visas pour les séjours de courte durée, les demandes d’asile, l’accueil des réfugiés, les immigrés clandestins et leur rapatriement, sont autant d’objectifs évoqués par le TA. Des progrès sont enregistrés. La Cour de justice des Communautés Européennes (CJCE) est désormais compétente en matière d’immigration. En outre, le TA a dissocié les questions migratoires, intégrées au premier pilier, de la coopération policière, demeurée dans le troisième pilier. Ce transfert a permis de doter les institutions communautaires de pouvoirs pour réglementer l’immigration. Enfin et surtout, l’acquis majeur réside dans l’intégration de l’accord de Schengen dans le cadre juridique de l’UE. Six mois après l’entrée en vigueur du TA, des engagements sont pris lors du sommet de Tampere (octobre 1999). Outre la mise en place d’un tableau de bord sur cinq ans, quatre orientations majeures sont retenues[xvi] . Les objectifs sont ambitieux mais les moyens financiers limités. Les sommets de Laeken (2001) et le Conseil européen de Séville (2002) s’inscrivent dans la continuité de Tampere en regard de l’importance attachée à la stratégie globale définie précédemment. Ces sommets se situent toutefois après les attentats du 11 septembre 2001 ; ils sont dès lors marqués par un accent notoirement sécuritaire donné à la politique migratoire. Les priorités sont désormais la lutte contre l’immigration clandestine, le contrôle des flux migratoires et des frontières. Lors du Conseil européen de Thessalonique (juin 2003) les notions « d’intégration des étrangers en situation régulière » et de « partenariat responsable avec les pays tiers » sont évoquées. Aujourd’hui, les effets du 11 septembre 2001 semblent s’estomper et la réalisation de la politique migratoire commune doit reprendre son cours.

132/ Un bilan mitigé mais porteur d’espoir

Au bilan, cette européanisation des politiques migratoires ne parvient pas à avancer à la vitesse espérée. Cela résulte d’une accumulation de problèmes. Le fonctionnement européen est lourd et complexe. Un décalage persiste entre la concertation européenne et l’exercice des souverainetés nationales. Ces souverainetés sont à la fois symboliques et géopolitiques. Elles divergent selon l’histoire propre à chaque Etat membre, les différentes conceptions du droit, et les accords et relations entretenues par les Etats. Les politiques de migration des Etats membres ne sont pas empreintes de solidarité. Les besoins démographiques et économiques diffèrent. De fait, la politique du « chacun pour soi » domine. Même si les objectifs des ministères de l’Intérieur semblent converger, les cultures légales présentent trop de différences pour permettre des négociations productives. Les politiques actuelles de contrôle migratoire manquent de cohérence à l’échelle européenne. Elles ont par conséquent des effets pervers et engendrent des trafics d’êtres humains et des réseaux d’immigration clandestine. Des progrès, porteurs d’espoir, sont pourtant enregistrés dans les domaines de la maîtrise des flux et des demandes d’asile. En 2000, on note la création d’un Fonds Européen pour les Réfugiés (FRE), en charge de l’accueil, de l’intégration et de l’aide au retour. Egalement, pour faciliter les procédures d’asile et débusquer les fraudeurs, une convention EURODAC, relative à la comparaison des empreintes digitales, a été adoptée en 2003. Quelques idées ont, peu à peu, fait leur chemin. Catherine Wihtol de Wenden cite ici la confiance réciproque des Etats dans le contrôle des frontières et la solidarité dans le traitement des clandestins et des déboutés du droit d’asile. Elle évoque également l’alignement progressif du droit des étrangers sur celui des nationaux, fondé sur la résidence et le droit de vivre en famille et non plus sur le travail, ainsi que le principe du droit de vote local comme corollaire de la citoyenneté de résidence.

Il faut également citer ici une avancée constitutionnelle importante. En effet, le projet de traité constitutionnel généralise le vote à la majorité qualifiée aux mesures touchant au contrôle aux frontières extérieures, à l’asile et à l’immigration. Il importe aussi de trouver un juste équilibre entre les pouvoirs de la Commission européenne et le rôle dévolu aux Etats membres. Or, une politique d’immigration constitue avant tout un ensemble de mesures adaptées aux réalités d’une situation variable d’un pays à l’autre. Il convient, dès lors, de laisser aux Etats une marge de manœuvre. Aussi le principe de subsidiarité trouve-t-il, dans les questions liées à l’immigration, un point d’application privilégié.

De Maastricht à aujourd’hui, plus de 20 ans se sont écoulés et l’UE compte désormais 25 Etats membres. Certes, la politique migratoire européenne avance à petits pas, mais force est de reconnaître que 20 ans, à l’échelle européenne, c’est très peu. L’harmonisation des politiques d’immigration est engagée. Elle se forgera avec le temps. Le projet de Constitution européenne permettra, s’il est ratifié par tous les Etats membres, de renforcer la politique européenne d’immigration. Outre l’extension du vote à la majorité qualifiée, il affirme la solidarité et le partage équitable des responsabilités entre les Etats membres, y compris sur le plan financier. Une disposition nouvelle doit également permettre la mise en place d’un système commun de gestion des frontières extérieures dont les différents aspects méritent attention.

14/ La gestion des frontières extérieures

La libre circulation des personnes est inscrite dans les traités de l’UE. Elle est devenue une réalité avec la création de l’espace Schengen. L’objectif, à terme, sera de permettre aux citoyens européens de circuler librement dans l’ensemble des pays membres, transformant ainsi l’UE en une véritable « Europe espace.» Pour y parvenir, l’UE doit tout d’abord maîtriser les flux migratoires. Cela passe par un contrôle de ses frontières extérieures. L’élargissement de l’UE aux dix nouveaux Etats membres a sensiblement modifié la problématique des frontières de l’UE. En effet, la réunification de l’Europe déplace les frontières orientales de l’UE et augmente leur longueur d’environ 3 000 kilomètres. La gestion des frontières extérieures de l’UE est devenue un élément important de la politique migratoire communautaire. Il importe d’y consacrer les moyens nécessaires et adaptés pour que ces frontières, qui relèvent désormais d’une grande partie des nouveaux pays de l’UE, jouent leur rôle.

141/ Un équilibre à trouver entre « Europe forteresse » et liberté totale de circulation

Les années 1990 ont un temps laissé croire que toutes les barrières en Europe avaient été mises à bas. La chute du mur de Berlin symbolisait même la fin de la division entre l’Europe de l’Ouest et l’Europe de l’Est. Paradoxalement, l’adhésion de nouveaux pays membres, en particulier les huit Etats issus des pays d’Europe Centrale et Orientale (PECO), marque la fin de cette politique d’ouverture. En effet, les nouveaux Etats membres, doivent réintroduire l’obligation de visa pour leurs voisins orientaux. Cette politique génère frustration et désarroi de la part des autres PECO, nouveaux voisins de l’UE25. D’aucuns ont même décrié l’érection d’un « rideau de papier »[xvii] après la chute du rideau de fer. Les facteurs sont pourtant nombreux qui militent en faveur d’une fermeture des frontières et qui conduisent à une Europe forteresse. Les citoyens européens craignent, en effet, de voir déferler des immigrés, par milliers, venant des PECO hors UE25. Les gouvernements y voient le risque d’une perte de la maîtrise des flux migratoires, ainsi que la possibilité offerte à des terroristes de pénétrer en Europe par les frontières orientales. Ces théories sont pourtant en grande partie peu fondées. Les études établies par l’OCDE et EUROSTAT permettent de démontrer, hormis une réserve relative aux mouvements des terroristes, que la théorie d’une « Europe forteresse » repliée sur elle-même n’est pas réaliste[xviii]. D’une part, l’histoire des élargissements précédents et l’étude des migrations internationales permettent de dire que les flux migratoires illégaux n’augmentent pas dans des proportions inquiétantes. D’autre part, nous savons que l’avenir de l’UE25 passe par une politique migratoire active et que des flux maîtrisés seront indispensables à sa pérennité. Enfin, l’Europe ambitionne devenir un espace de libre circulation des personnes. Elle aspire également à occuper un rôle économique majeur. Elle n’y parviendra pas si de nouvelles lignes de division émergent sur le continent européen. L’harmonisation des politiques européennes de migrations ne doit pas aggraver l’écart des droits entre Européens et citoyens non-Européens. Les accords de Schengen ne doivent pas être détournés de leur finalité initiale. Ils ont pour objectif de rendre plus aisée la circulation interne et non pas de protéger les Etats contre les migrations externes. Certes, la tentation existe, comme le relève Jelle Van Buren[xix], « de créer un cordon sanitaire autour des frontières communes » et de transférer aux PECO et à d’autres pays à la périphérie de l’UE la charge de retenir les réfugiés et de traiter leurs demandes. L’idée a fait son chemin et les pays de l’UE25 débattent actuellement de la création de camps de réfugiés à la périphérie de l’UE, en Libye et en Ukraine par exemple, pour trier les migrants. Ces centres d’accueil permettraient de « faire le tri entre les demandes justifiées et celles qui ne le sont pas.» Les candidats à l’asile déjà parvenus en Europe pourraient même y être transférés. Cette proposition soutenue par Londres, Berlin et Rome ne fait toutefois pas l’unanimité. La France et la Suède y sont fermement opposées[xx]. Pourtant, avec la caution du Haut Commissariat aux Réfugiés (HCR), ce projet de camps de transit devrait voir le jour après quelques aménagements[xxi]. Cette polémique démontre l’importance prise par la gestion des frontières extérieures dont l’efficacité et l’affichage dépendront des stratégies et moyens mis en œuvre.

142/ Vers une concrétisation des projets et la mise en place de moyens adaptés

Le transfert du contrôle des frontières extérieures aux nouveaux Etats membres constitue un défi majeur pour ces pays. Pour les aider à y parvenir, l’UE a engagé une stratégie et mis en place des moyens. Le processus s’est engagé avant l’élargissement. Il a consisté en un cahier des charges à respecter. Les pays candidats ont ainsi présenté un « plan d’action Schengen » indiquant le calendrier et la nature des mesures prises pour permettre la suppression du contrôle des personnes aux nouvelles frontières intérieures. En 2003, la Commission européenne, en charge du suivi de cette phase préalable, a invité la Hongrie, Malte, la Slovaquie et la Pologne, à améliorer le contrôle des frontières extérieures. La Pologne, qui contrôle la plus longue frontière terrestre extérieure (1 258 kilomètres), a dû renforcer ses effectifs en gardes-frontières (recrutement de 5 300 nouveaux agents d’ici 2006) et développer la professionnalisation de ce corps. Un programme d’aide, d’un montant de 963 millions d’euros sur trois ans, a été créé pour pallier les difficultés. Il est destiné à sept des nouveaux Etats membres[xxii].

Le Conseil européen a adopté en juin 2002, un « plan pour la gestion intégrée des frontières extérieures des Etats membres de l’Union.» Il reprend les travaux de la Communauté européenne et avalise l’idée de création d’un corps européen de gardes-frontières. Pour atteindre, à terme, cet objectif, la Commission préconise de structurer la politique commune de gestion intégrée des frontières extérieures autour de cinq composantes : un corpus commun de législation ; un mécanisme commun de concertation et de coopération opérationnelle ; une évaluation commune et intégrée des risques ; un personnel formé à la dimension européenne et des équipements « inter-opérationnels »; un partage du fardeau financier entre les Etats membres et l’UE. Cette ambition reste cependant, pour l’instant, à l’état de projet. D’autres études sont menées, à la demande de la Commission. Ainsi, à la suite d’une étude relative au contrôle des frontières maritimes, un programme de mesures de lutte contre l’immigration clandestine par voie maritime a été adopté. Un centre opérationnel pour les frontières terrestres a été mis en place à Berlin. Un centre d’analyse des risques a été crée à Helsinki, tandis qu’un centre de développement des technologies de détection a été installé à Douvres. La création de deux centres de coordination de la surveillance des frontières maritimes est envisagée. Des opérations conjointes, concernant le contrôle des frontières maritimes, terrestres et aériennes, ont été organisées[xxiii]. Cette multiplication des opérations conjointes et des centres et projets pilotes appelle une coordination accrue. La création d'une agence européenne des frontières pourrait répondre à cette ambition. La Commission souhaite constituer une structure légère, de coordination et d’assistance. Enfin, deux autres propositions sont à l’étude et visent à améliorer la sécurité. Il s’agit d’une part, de l’introduction d’éléments d’identifications biométriques dans les visas et les titres de séjour des ressortissants de pays tiers. D’autre part, le Conseil européen souhaite qu’un système commun d’information sur les visas soit mis en place. A plus long terme, la création de bureaux communs en charge des visas de l’UE est envisagée par la Commission européenne.

Au bilan, la crainte de l’arrivée de flux incontrôlés de migrants paraît aussi improbable que la transformation de l’UE en forteresse aux murs infranchissables. Avec l’élargissement, les nouveaux Etats membres sont désormais responsables de vastes tronçons de frontières extérieures de l’UE. Le contrôle aux frontières revêt une importance primordiale. Il constitue, en effet, le préalable à la suppression des frontières intérieures entre anciens et nouveaux membres et donc à la libre circulation des personnes dans l’espace Schengen.

15/ Assurer une libre circulation des personnes : les limites actuelles de Schengen

L’adhésion des dix nouveaux pays entraîne une nouvelle architecture européenne. Par son ampleur, cet élargissement principalement orienté à l’Est soulève quelques inquiétudes. La liberté de circuler octroyée aux ressortissants des pays membres de l’espace Schengen, peut-elle être étendue aux nouveaux membres et sous quelles conditions ? Qu’adviendra-t-il des relations entretenues entre ces nouveaux adhérents et leurs voisins ? Trouver des réponses à ces problématiques constitue un enjeu important pour l’UE. Les réponses se trouvent tant dans l’architecture institutionnelle européenne que dans l’évolution des accords de Schengen. L’édification d’un espace Schengen cohérent a nécessité une dizaine d’années. Son ouverture à dix nouveaux membres passera par une période probatoire (7 ans au maximum) et de nouveaux aménagements.

151/ Schengen et ses limites

La création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice constitue un objectif majeur du traité sur l’UE. Les Etats membres ont commencé à coopérer dans le domaine de la Justice et des Affaires Intérieures vers le milieu des années 1970. Cette coopération informelle se situait en dehors du cadre communautaire. En 1990, l’Allemagne, la France et les pays du Benelux ont conclu l’accord de Schengen, qui a constitué un pas important sur la voie de la coopération entre les Etats membres. Durant les années qui ont suivi, plusieurs Etats membres ont adhéré à l’accord de Schengen. L’objectif de ce dernier était de mettre en place une véritable liberté de circulation des personnes en supprimant les contrôles aux frontières intérieures. Avec l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam en mai 1999, les dispositions de l’accord de Schengen ont été intégrées dans le cadre institutionnel de l’UE. Il convient de noter que le Royaume-Uni et l’Irlande ne participent pas à la mise en œuvre des dispositions de l’accord de Schengen relatives à la libre circulation des personnes, aux contrôles aux frontières extérieures et à la politique en matière de visas. Par conséquent, les représentants de ces pays ne votent pas sur ces questions au sein du Conseil. En revanche, la Norvège et l’Islande qui ne sont pas membres de l’UE25, ont signé ces accords. L’Islande et la Norvège appartiennent à l’Union douanière nordique. Ils sont dès lors tenus d’adopter l’intégralité de l’acquis de Schengen et de la coopération en matière de Justice et d’Affaires Intérieures. A l’échelle européenne, Schengen se traduit par la suppression des frontières intérieures. L’abolition des contrôles aux frontières intérieures facilite la libre circulation en Europe des citoyens respectueux de la loi. Cependant, ces facilités accordées profitent également aux criminels et aux candidats à l’immigration illégale. La convention de Schengen a, par conséquent, introduit des mesures telles que la coopération entre les autorités judiciaires et policières nationales. Une banque de données informatisées, le SIS, complète le dispositif. Des accords de réadmission signés avec les pays tiers viennent parachever le concept avec pour objectif de lutter contre l’immigration clandestine. Cependant, seuls quelques pays ont signé ; des négociations sont en cours avec d’autres[xxiv]. La problématique Schengen est donc de trouver un équilibre entre liberté de circuler et capacité à endiguer l’immigration clandestine. Elle se complique