Sommet de l’OTAN, Newport, 2014
Quel bilan ?

Par Catherine DURANDIN, le 13 septembre 2014  Imprimer l'article  lecture optimisée  Télécharger l'article au format PDF

Professeur des Universités, historienne, ancien élève de l’ENS, ancienne auditrice de l’IHEDN, C. Durandin enseigne à l’INALCO. Ex - consultante à la DAS, ministère de la Défense, elle a publié un grand nombre d’articles et d’ouvrages consacrés aux équilibres géopolitiques du monde contemporain, dont OTAN, histoire et fin ? Diploweb éditions, 2013.

Auteur d’un ouvrage remarqué consacré à l’histoire de l’OTAN, Catherine Durandin met en perspective le sommet de l’OTAN organisé à Newport les 4 et 5 septembre 2014. L’occasion de faire un bilan comparé avec le précédent sommet (Chicago, 2012) et de pointer quelques questions en suspens. Bref, voici une lecture non pas statique mais en dynamique de ce moment stratégique.

Vous trouverez en pied de page le livre de C. Durandin, "L’OTAN, histoire et fin ?" (Diploweb, 2013) au format pdf. Déjà téléchargé plus de 30 000 fois, devenu un Classique.

C’EST DANS UN CLIMAT DE CRISE touchant directement les alliés de l’OTAN et les Etats-Unis, en Europe et au Moyen Orient, que s’est ouvert au pays de Galles, à Newport, le sommet de l’OTAN, les 4 et 5 septembre 2014, deux ans après celui de Chicago.

A Chicago, le 20 mai 2012, les chefs d’Etat et de gouvernement avaient donné un communiqué de presse, en 64 points, [1] déclinaison ambitieuse des priorités et des tâches, formulée sur un mode d’optimisme volontariste et de sérénité. Etaient alors évoqués des pas importants sur la voie d’un Afghanistan stable et sûr, un engagement plein en faveur de la stabilité et de la sécurité des Balkans, la coopération entre l’OTAN et l’ONU, l’OTAN et l’UE définie comme partenaire unique et essentiel pour l’OTAN, était soulignée l’importance des partenariats, du fait - selon le langage de l’OTAN - « de leur rôle crucial dans la promotion de la paix et de la sécurité internationales ». Les partenariats avec la Russie et l’Ukraine furent largement représentés (4 paragraphes) de manière positive sans occulter cependant des défaillances, des inquiétudes : l’OTAN rappelait l’importance stratégique de la coopération avec la Russie tout en souhaitant une réciprocité de la part de Moscou. En 2012, l’on pouvait encore ou déjà rêver lorsqu’il s’agissait de l’avenir de la Libye et de ses déclarations d’intérêt en faveur d’un approfondissement des relations avec l’Alliance. A l’automne 2014, ce rêve est brisé et la Lybie plongée dans un éclatement chaotique. L’alliance fait maintenant part de sa profonde préoccupation tout en affirmant espérer une stabilisation.

L’attente d’un nouveau positionnement de l’Alliance, résulte de la profonde détérioration des rapports avec la Russie. La guerre civile éclatée fin 2013 fracture l’Ukraine en occidentalistes autour de Kiev regardant vers l’Union européenne et les Etats-Unis, et séparatistes pro russes, soutenus par Moscou à l’Est du pays. Le rattachement de la Crimée à la Russie en mars 2014 et la guerre qui déchire l’Ukraine ont conduit à la rupture du dialogue OTAN/Russie formellement institué dès 1997.

Cela, alors que les Occidentaux et les Russes se voient menacés par la montée en puissance de l’Etat Islamique en Syrie et en Irak du Nord : deux otages, journalistes américains, James Foley et Steven Sotloff ont été décapités le 19 août et le 2 septembre 2014. Ces actes de barbarie hautement revendiquées par l’un des portes paroles de l’Etat Islamique et mis en scène pour circuler à travers des vidéos humiliantes, font porter l’ombre d’une menace grandissante : Washington annonce, le 2 septembre 2014, renforcer les frappes aériennes contre les djihadistes de l’Etat Islamique et l’envoi de 350 hommes supplémentaires à Bagdad, ce qui porte à 800 le nombre des soldats dépêchés depuis l’été 2014. Durement touchée, l’opinion publique, aux Etats-Unis évolue vers une volonté d’engagement plus ferme contre l’Etat Islamique.

Conjointement les djihadistes interpellent Moscou et Vladimir Poutine en personne pour dénoncer le soutien de la Russie à la Syrie et brandir la menace du « renversement de son trône ». Cette information concernant les menaces de l’Etat Islamique à l’adresse de Moscou, n’a pas été ouvertement relevée lors du sommet de New Port.

Ainsi, deux grandes puissances militaires, les Alliés de l’OTAN et la Russie se retrouvent-elles sur une ligne conflictuelle dans une situation d’ébranlement et de fragilisation des uns et des autres. Nombreux sont les analystes politiques qui font référence à une nouvelle "guerre froide". A s’en tenir au langage tant de Washington que de Moscou, la glaciation serait à l’ordre du jour.

Le dialogue avec la Russie est-il encore possible ?

A la veille du sommet tous les signaux, de même que l’agressivité verbale des uns et des autres, semblent laisser peu de chances à une reprise de coopération. Ce sont des liens tissés depuis de 20 ans en dépit des crises graves de 2007 et de 2008, du fait des désaccords portant sur les forces conventionnelles en Europe puis de l’intervention russe en Géorgie, qui se rompent : le 1er avril 2014, les ministres des affaires étrangères des pays de l’OTAN condamnent l’intervention illégale de la Russie en Ukraine et se refusent à reconnaître l’annexion illégale et illégitime de la Crimée. La Russie a agi en contradiction avec les principes et les engagements contenus dans l’Acte Fondateur OTAN/Russie qui fut, en 1997 à Paris, associé à la création du Conseil Conjoint Permanent (CCP). En 2002, l’OTAN ouvrait une mission de coopération militaire à Moscou, et lors du sommet de Rome, au nom d’une qualité nouvelle de la coopération, était mis en place le Conseil OTAN/Russie (COR) pour remplacer le CCP. La coopération fut loin d’être négligeable : elle a porté sur le soutien russe à la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) et aux forces armées afghanes, sur la formation à la lutte antidrogue des personnels d’Afghanistan et d’Asie Centrale, sur le contrôle conjoint de l’espace aérien dans une perspective antiterroriste ( Initiative sur l’espace aérien en coopération, CAI), le système d’échanges de données est opérationnel en 2011, avec deux centres de coordination à Moscou et à Varsovie, sur la non-prolifération et maîtrise des armes de destruction massive, sur des questions relatives aux doctrines et stratégie nucléaires avec des séminaires communs à l’appui, enfin s’est développée une coopération entre militaires dans les commandements alliés et à Moscou portant sur les domaines de la logistique, la lutte anti piraterie…

Sans vouloir construire une sorte de tableau idéalisé des échanges entre la Russie et l’OTAN, notons qu’avec certains alliés dont la France, l’entente est allée jusqu’au contrat de construction et d’engagement de livraison à la Russie, de deux navires de la classe Mistral (bâtiment de projection et de commandement). Ce contrat, dont la première partie devait être honorée en octobre 2014, la France le suspend le 4 septembre 2014, sous la pression de Washington et d’alliés très affectés par la crainte des agissements russes tels que les Polonais et les Pays Baltes. Le président Obama s’efforce de rassurer ces nouveaux alliés de l’OTAN, ex-membres du Pacte de Varsovie, par une visite le 3 septembre 2014 à Talin qui précède son arrivée à New Port. A Talin, le président des Etats-Unis confirme l’engagement « indéfectible » de l’OTAN envers ses alliés de l’Est. Certaines personnalités politiques des pays Baltes demandent que soient installées des bases américaines permanentes sur leur territoire. Cette demande ne sera pas satisfaite. De son côté, la France qui a annoncé à l’OTAN, en mars 2014, sa disponibilité pour assurer des missions de police de l’air et de surveillance des espaces aériens d’Europe orientale et baltique, a envoyé au nord de la Pologne à Malbork, quatre avions Rafale de l’armée de l’Air.

La coopération de l’OTAN avec l’Ukraine

Kiev contribue à toutes les missions dirigées par l’OTAN, l’Ukraine est présente dans le cadre des missions de l’OTAN dans les Balkans et impliquée dans la KFOR avec un bataillon conjoint polono-ukrainien.

Alors que se rompt la coopération entre les Alliés et les Russes, l’engagement des Etats-Unis en Ukraine et les liens entre l’OTAN et Kiev se développent. Face à l’annexion de la Crimée par les Russes, les Alliés font connaître leur soutien à la souveraineté et à l’intégrité territoriale de l’Ukraine. En 2012, lors du sommet de Chicago, l’OTAN avait célébré le quinzième anniversaire de la Charte de 1997, fondatrice de cette relation. A Kiev, deux bureaux de l’OTAN gèrent concrètement cette liaison, le Centre d’Information et de documentation de l’OTAN ouvert en 1997, et le Bureau de liaison crée en 1999. Au chapitre des grands domaines de coopération, les réformes des secteurs de la défense et de la sécurité, la coopération entre militaires, l’information du public. Kiev contribue à toutes les missions dirigées par l’OTAN, l’Ukraine est présente dans le cadre des missions de l’OTAN dans les Balkans et impliquée dans la KFOR avec un bataillon conjoint polono-ukrainien. Les Ukrainiens sont impliqués dans la mission de formation OTAN en Afghanistan, assistant les forces de sécurité afghanes. La coopération technique entre l’Ukraine et l’OTAN dans le domaine des armements s’est mise en place dès l’adhésion de l’Ukraine au Partenariat pour la Paix en 1994. L’ampleur des réformes a connu une relance incontestable en 2005, le nouveau président Viktor Iouchtchenko fut invité en février à une réunion au sommet, au siège de l’OTAN. 2013 et surtout 2014 voient à partir du mois d’avril une accélération de l’aide concrète, renforcement des capacités et création de fonds d’affectation spéciale.

L’OTAN s’engage, la Russie s’active

En dépit de démentis réitérés, le soutien russe aux séparatistes de l’Est de l’Ukraine est indéniable mais difficilement quantifiable au point actuel des informations disponibles. Ce soutien revêt trois aspects : la présence de troupes russes à la frontière, prêtes à intervenir, l’intervention militaire directe aux côtés des forces pro russes et l’appui humanitaire ou prétendument humanitaire. A la veille du sommet de New Port, Barack Obama dénonce cette ingérence, sans ménagement : « La Russie est responsable de la violence dans l’Est de l’Ukraine. La violence est encouragée par la Russie. Les séparatistes sont entraînés par la Russie. Ils sont armés par la Russie, ils sont financés par la Russie. La Russie a violé délibérément et de manière répétée la souveraineté territoriale et l’intégrité de l’Ukraine. » Cette position accusatrice est en phase avec les décisions de Washington et de l’Union européenne de durcissement des sanctions économiques à l’adresse de la Russie, en dépit de voix discordantes s’inquiétant en France, en Hongrie, en Slovaquie des contre effets de ces sanctions sur leurs exportations et des réactions russes dommageables pour des intérêts sectoriels ou nationaux. L’embargo à l’adresse des membres de l’UE décidé par Moscou inquiète notamment les producteurs agricoles. Pour V. Poutine une telle mesure est une manière de diviser les Européens en fonction de leurs vulnérabilités respectives.

Pourtant, c’est encore l’affichage de la fermeté qui l’emporte à Bruxelles, lorsque le 31 août 2014, l’Union européenne fait savoir qu’elle donne une semaine à la Russie avant de décider de nouvelles sanctions. Cette posture raide est accompagnée de propos destinés cependant à ne pas faire trop monter les enchères, en séparant clairement enjeux économiques et outils militaires. Le 31 août 2014, François Hollande et Angela Merkel réaffirment que la résolution du conflit ne passe pas par une solution militaire, le président français demande un cessez le feu.

Miracle ? Ou tout simplement réalisme politique, il semble que Moscou se positionne sur une même ligne de refus de l’extension du conflit, quand le 3 septembre, tombe la nouvelle d’un accord sur une négociation de cessez le feu, le président ukrainien Petro Porochenko et Vladimir Poutine se sont entendus au cours d’une conversation téléphonique qui débouche sur le champ sur la conclusion d’une négociation.

Halte aux bruits de botte ?

La rapidité de la mise en œuvre de l’accord de cessez le feu négocié entre les parties à Minsk en présence d’une représentation de l’OSCE qui sera chargée d’en vérifier l’application, peut surprendre.

Cette option s’explique par la prise en compte des rapports de force sur le terrain ukrainien aux premiers jours de septembre 2014 et par la lucidité quant à des intérêts spécifiques communs entre Russes et Occidentaux, à moyen terme. Kiev est, en effet, début septembre 2014, en voie de perdre tous les gains militaires réalisés dans la marche vers l’Est, la contre-attaque séparatiste a mis en déroute l’armée régulière.

L’intégration de l’Ukraine dans l’OTAN ne figure pas au calendrier.

Nombre de reportages témoignent, le 5 septembre : l’armée ukrainienne se trouve en position d’anéantissement. Les autorités de Kiev ont sans doute mesuré ce rapport de forces défavorable, reconnu que la poursuite des hostilités serait une impasse, compris que les Alliés de l’OTAN n’engageraient nullement leurs forces militaires en faveur d’un pays qui n’est pas membre de l’OTAN, au risque d’une escalade dans la confrontation avec Moscou. Vladimir Poutine, de son côté, avec ce cessez le feu, se présente en homme de paix. Il a antérieurement agité l’idée d’une fédéralisation de l’Ukraine qui ne manquera pas de faire son chemin, la fuite de dizaine de milliers d’Ukrainiens, les pro-russes vers la Russie, et d’autres vers les pays limitrophes, pourrait devenir déstabilisatrice, et enfin et surtout : Vladimir Poutine s’est rassuré. Il n’y aura pas d’intégration de l’Ukraine dans l’OTAN, contrairement à ce qui avait été proposé lors du sommet de l’OTAN de Bucarest en avril 2008, lors de la présidence de G. W. Bush. Si le langage occidental se veut rassurant à l’adresse de Kiev, il n’en reste pas moins que l’intégration dans l’OTAN ne figure pas au calendrier.

Il en a fallu beaucoup pour que Poutine se persuade de la modération des positions véritables de l’OTAN quant au soutien apporté à Kiev. Le 15 mars 2014, Kiev n’avait- elle pas déjà demandé une aide militaire à Washington, « aide étudiée » alors que la présidence des Etats-Unis écartait toute intervention militaire ? Il lui aura fallu le repli de l’armée régulière, c’est-à-dire une victoire militaire indirecte que l’OTAN lui a laissé gagner.

Risquons une hypothèse : le scénario militaire - reprise de l’Est ukrainien par les séparatistes- rend possible l’ouverture diplomatique acceptée tant par les Alliés de l’OTAN que par l’UE, au-delà de prises de position verbales très dures : les sanctions contre la Russie sont renforcées par Washington et l’UE au moment même de l’accord de cessez le feu, et cinq pays de l’Alliance s’engagent à livrer des armes à l’Ukraine, c’est-à-dire les Etats-Unis, la France, l’Italie, la Pologne et la Norvège. Ces décisions sont destinées à prouver que l’OTAN, l’UE ne sont pas en position de faiblesse, tout en restant attachés à une sortie de crise. Apaisement que chacun souhaite sans doute, en dépit de la mobilisation belliciste de radicaux tant à l’Est qu’à l’Ouest de l’Ukraine qui s’emploient dès le 6 septembre 2014 et s’emploieront à violer les accords de cessez le feu. Ces radicaux, attachés à une vision locale de la crise, bénéficiant de la méfiance de populations traumatisées, de la peur des civils du Donbass frappés par l’armée ukrainienne, se refusent à saisir que des menaces nouvelles, le djihad, fragilisent et les Occidentaux et les Russes, et devraient permettre pas à pas la reprise d’une coopération suspendue. Le président ukrainien minimise ces agissements contraires au cessez le feu et semble vouloir calmer le jeu annonçant le 10 septembre 2014 que 70% des forces russes ont été retirées.

Pour conclure sans clore

Le communiqué de presse final du sommet de Newport maintient les accusations à l’adresse de Moscou quant à ses responsabilités, en particulier pour avoir entretenu et soutenu les agressions venues de l’Est de l’Ukraine. [2]La déstabilisation de la Géorgie et de la République de Moldavie par Moscou est rappelée, mais - le communiqué final n’évacue pas l’idée de reprise de conversations politiques avec la Russie. L’équilibre demeure périlleux : « Nous continuons de croire qu’un partenariat entre l’OTAN et la Russie, fondé sur le respect du droit international, aurait une valeur stratégique. » peut-on lire dans le rapport final. Il poursuit : « Nous aspirons toujours à une relation de coopération constructive avec la Russie, comportant des mesures de confiance et de transparence réciproques et un renforcement de la compréhension mutuelle des postures des forces nucléaires non stratégiques de l’OTAN et de la Russie en Europe, sur la base de nos préoccupations et de nos intérêts de sécurité communs, dans une Europe où chacun est libre de choisir son avenir. Nous constatons avec regret que les conditions d’une telle relation ne sont, pour l’heure, pas réunies. Par conséquent, la décision prise par l’OTAN de suspendre toute coopération civile et militaire pratique entre l’OTAN et la Russie est maintenue. Les canaux de communication politiques restent cependant ouverts. »

Au sommet de Newport, il semble que le scénario qui s’est joué, les 4 et 5 septembre 2014, soit la dernière séquence de cette nouvelle "guerre froide", ou plus exactement de cette "guerre froide" à nouveau évoquée. La crise entre l’OTAN et la Russie est montée lors de la suspension de la coopération entre les deux puissances au printemps 2014. Les Alliés et l’UE ont sanctionné et sanctionnent la Russie pour obtenir l’application de l’accord de Minsk. Fin août et début septembre 2014, avec la pénétration de militaires russes en Ukraine incontestablement repérée, la crise a atteint un nouveau pic, bientôt suivi de la désescalade voulue à l’Ouest. La rationalité l’a emporté. S’il est fort probable que le cessez le feu soit localement bafoué, il n’est pas certain que les populations d’Ukraine, dans leur majorité, aspirent à une longue poursuite de la guerre civile.

A Newport sans avancer de véritable nouveau concept stratégique, les Alliés ont pris, de manière consensuelle, des décisions d’importance tout en évoquant en un vaste panorama à l’échelle du monde, les espaces de satisfaction et les zones de menaces.

Ne pas baisser la garde impliquait de s’engager à maintenir les budgets de la défense au seuil de 2% du PIB. [3] Cela suppose un effort réel ! « Nous convenons d’inverser la tendance à la baisse que connaissent les budgets de défense » peut-on lire à l’article 14 du communiqué de presse de New Port. [4]

Ne pas baisser la garde impliquait de maintenir la lecture de responsabilisation de la Russie dans l’aggravation de la guerre en Ukraine, ce qui fut confirmé, et de porter aide à l’Ukraine. L’OTAN a annoncé la transformation, présentée dès le 3 septembre 2014 par le secrétaire général de l’Alliance, de la Force de Réaction de l’OTAN (NRF) en Force Opérationnelle Armée à très haut niveau de préparation, force interarmées capable de se déployer en quelques jours pour répondre aux défis qui se posent, en particulier, à la périphérie du territoire des pays de l’OTAN.

La cohérence des postures de l’OTAN et des membres de l’UE dans l’OTAN est demeurée pleine et entière. L’articulation OTAN/UE/ONU est soulignée, la continuité des démarches depuis les sommets de Lisbonne et de Chicago revendiquée [5]. Cette cohérence s’inscrit en 2014, dans une dynamique d’ajustement et de réactivité… La notion de réactivité témoigne d’une conscience commune de l’imprévisible. Le contraste entre l’affichage de fidélité à des valeurs partagées et donc de force, face à l’imminence d’un hasard dangereux, d’un élément difficile à intégrer dans le champ de la prévision qui défie cette force, est nouveau.

C’est sans doute ce facteur de hasard, de non maîtrise possible de la sécurité qui conduit les membres de l’Alliance à énumérer tous les horizons de stabilisation et/ou de déstabilisation, sans chercher à construire à partir de cette déclinaison, une vision plus organisée, conceptualisée.

Au niveau de l’action, face à l’extension de puissance de l’Etat Islamique, le 10 septembre 2014, le président des Etats-Unis dans un discours solennel de 15 minutes à la Maison Blanche annonce la construction sous l’égide de Washington d’une coalition militaire internationale destinée à frapper - dans une guerre qui sera longue- l’Etat Islamique en Irak et en Syrie. « Je n’hésiterai pas à agir contre l’Etat Islamique en Syrie comme en Irak » martèle Barack Obama. [6]

Quelques jours après la clôture du Sommet de l’OTAN, ce sont une nouvelle stratégie et nouvelle guerre qui sont annoncées, hors du communiqué de l’OTAN du 5 septembre 2014. Nombre d’Alliés de l’OTAN dont la France soutiendront - jusqu’où ? Avec quelle tactique ?- l’action des Etats-Unis. Reste le 11 septembre 2014, date qui renvoie à un 11 septembre mémorable, à savoir ce que sera la position de Moscou au Conseil de Sécurité de l’ONU.

Copyright Septembre 2014-Durandin/Diploweb.com


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[1Voir déclaration du Sommet de Chicago, nato.int/cps/fr/natolive/official_texts_87593.htm ?

[2Déclaration du sommet du Pays de Galles-Nato

[3L’effort est particulièrement difficile pour Berlin, 1.3% du PIB accordé au budget de la Défense et le sera pour la France vue la Loi de Programmation Militaire 2014-2019

[4Déclaration du Sommet du Pays de Galles-Nato, ibidem.

[5Sur cet historique, voir Catherine Durandin, « OTAN, Histoire et fin ? » Diploweb.com 2013, http://www.diploweb.com/IMG/pdf/Durandin-L_OTAN-Diploweb-2013.pdf

[611 /O9/2014, France Info avec AFP et Reuters


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