BARACK OBAMA vit un cruel paradoxe en cette année 2013. Elu pour tourner la page des années G.W. Bush en politique étrangère et se concentrer sur les problèmes intérieurs de l’Amérique, il fait face aujourd’hui à un contexte politique intérieur bloqué, avec un Congrès qui l’empêche de mettre en œuvre son programme national, tandis qu’à l’extérieur l’attention est focalisée sur des aspects de sa politique étrangère en continuité avec la politique de Bush, des drones à la surveillance de la NSA.

President Barack Obama jokes with former President George W. Bush shortly after boarding Air Force One for the trip to South Africa, Dec. 9, 2013. (Official White House Photo by Pete Souza)

Pire, les deux éléments les mieux placés pour figurer en héritage des deux mandats Obama, la réforme de santé et le pivot vers l’Asie, pâtissent du climat politique empoisonné et de la volonté de certains secteurs du parti républicain d’empêcher Obama de mettre en œuvre son programme, fût-ce au prix d’une dégradation de la position américaine dans le monde, voire d’une crise économique globale.

De la guerre globale à l’empreinte légère

Pour autant, Obama est bien en train de réorienter la stratégie d’ensemble des Etats-Unis, même s’il est encore difficile de déterminer quel est exactement l’état final recherché [1]. Le contexte politique intérieur, qui semble paralysé par la polarisation extrême de la vie politique américaine, rend d’autant plus difficile la quête d’un nouveau consensus sur l’action internationale des Etats-Unis.

Surtout, changer la direction de l’énorme machine de politique étrangère et de défense américaine prend du temps, et les objectifs ne peuvent être changés instantanément. Ainsi, le contre-terrorisme reste la première priorité pour le Pentagone et l’emploi des forces armées américaines. L’Amérique d’Obama n’a pas cessé d’intervenir militairement, elle le fait juste d’une autre manière, plus discrète, moins coûteuse aussi.

Obama innove avec le « leadership en retrait »

Il n’y a pas de rupture avec Bush sur ce point, d’autant qu’Obama n’a fait que reprendre et amplifier des outils développés par l’administration républicaine, qu’il s’agisse des drones armés, des forces spéciales, du développement d’armes cyberoffensives (et d’un nouveau commandement opérationnel voué au cyberespace), de l’espionnage généralisée par la NSA (toujours régi par le Patriot Act de 2001). Plus largement, le Pentagone met désormais l’accent sur le concept d’empreinte légère (light footprint), s’agissant de l’emploi des forces armées américaines. Dans le même esprit, Obama innove également avec ce « leadership en retrait » (leadership from behind) expérimenté en Libye, où pour la première fois les Etats-Unis participent à une opération multinationale sans en assurer la direction. Washington entend en effet proposer une définition différente du leadership : « la défense de nos intérêts et la diffusion de nos idéaux requiert donc désormais discrétion et modestie aux côtés de notre puissance militaire », selon le conseiller anonyme auteur de la formule du leading from behind [2] – ce qui est une bonne description de la philosophie générale de Barack Obama en politique étrangère.

Toujours est-il qu’Obama semble parfaitement à l’aise avec l’emploi de la force pour des opérations ponctuelles de contre-terrorisme, loin du regard des médias. Pour reprendre l’expression du journaliste américain Daniel Klaidman, « tout se passe comme si face au poids des contraintes intérieures, ce président ne pouvait agir librement que dans l’ombre » [3].

A contrario, Obama a tout fait pour ne pas impliquer son pays dans la crise qui déchire la Syrie depuis près de trois ans. On a vu qu’il s’était même opposé pendant l’été 2012 à une aide américaine indirecte et donc cachée à l’opposition syrienne (avant de la valider quelques mois plus tard). Seule l’emploi d’armes chimiques a conduit Obama à proclamer une ligne rouge, qu’Assad a plusieurs fois franchie avant que Washington ne réagisse [4]. Et les frappes ciblées annoncées fin août 2013, avant d’être soumises, dans un coup de théâtre qui a surpris tout le monde, à l’approbation du Congrès, n’ont jamais eu lieu : sur ce point on peut dire que V. Poutine a sauvé Obama, y compris d’une défaite humiliante sur le plan intérieur. La destruction des armes chimiques syriennes semble en cours, ce qui montre qu’il s’agissait là d’un plan qui convenait à tout le monde, des Russes aux Américains en passant par les Israéliens et Assad lui-même.

Finalement, s’il y a rupture entre l’administration Obama et celle de son prédécesseur républicain, c’est dans la fin des grandes opérations militaires dites de stabilisation et de «  nation-building  » : le principe est érigé en dogme par le Pentagone dans son dernier document stratégique (2012). Et ce nouveau dogme est la clé d’interprétation de ce qui a pu apparaître comme des hésitations de l’équipe Obama, que ce soit sur la Libye, sur l’Egypte et surtout sur la Syrie. Même si cette relative pause stratégique n’exclut pas une stratégie à long terme visant toujours à maintenir « le leadership global des Etats-Unis dans le monde », titre de la dernière directive stratégique publiée par le département de la Défense en janvier 2012.

De nouvelles relations avec le reste du monde

Restaurer un prestige amoindri.

S’il fallait décrire l’ensemble de la politique extérieure américaine sous Obama, on pourrait dire que le président démocrate a surtout cherché à transformer la relation des Etats-Unis avec le reste du monde, et tout particulièrement avec le Moyen-Orient, l’Europe et l’Asie. Il s’agit pour l’administration démocrate de restaurer un prestige amoindri après les deux administrations Bush mais surtout d’adapter la posture et l’engagement international américain à un monde en pleine recomposition, en transition vers ce que le journaliste Fareed Zakaria appelait le monde post-américain [5]. Ce nouveau monde, qui est surtout la fin du moment unipolaire ouvert avec la fin de la Guerre froide (le moment des années 1990 et de « l’hyperpuissance » américaine »), est caractérisé par la montée en puissance avant tout économique de nouveaux pays (les émergents), notamment en Asie, et (corollaire) par des dynamiques régionales de plus en plus autonomes. Surtout cette ascension avant tout économique se traduit aussi sur d’autres plans, notamment militaires : ainsi le SIPRI notait en 2011 que pour la première fois de l’histoire moderne, l’Asie dépassait l’Europe en termes de dépenses militaires globales. Ajoutons cependant que dans le domaine militaire la suprématie américaine reste écrasante, avec un budget qui en 2013 est toujours supérieur à la somme des dix budgets militaires nationaux suivants [6].

En simplifiant à l’extrême, ce défi suppose un choix, entre coopter ou contester voire empêcher l’ascension de la Chine.

Pour Obama, l’Amérique est une « puissance du Pacifique », et il est temps qu’elle se préoccupe de l’évolution majeure des deux dernières décennies : le déplacement du centre de gravité mondial vers l’Asie. Sous-jacent dans ce propos, le principal défi pour les Etats-Unis aujourd’hui semble être de savoir comment gérer au mieux de leurs intérêts l’ascension des nouvelles puissances qui s’affirment, conséquence de leur nouveau poids économique, sur la scène internationale – à commencer par la première d’entre elles, la Chine. En simplifiant à l’extrême, ce défi suppose un choix, entre coopter ou contester voire empêcher cette ascension.

L’art du « pivot » ou rééquilibrage stratégique (« rebalancing »)

Washington a d’abord cherché à faire de la Chine un partenaire responsable pour gérer le monde. Mais les gestes américains en faveur d’un « G2 » américano-chinois ont fait long feu face à la réticence chinoise, Pékin préférant mettre l’accent sur son « ascension pacifique », son positionnement de « pays émergent » et son alignement sur le principe érigé en dogme de non-ingérence dans les affaires intérieures d’autres Etats. Surtout, devant le regain d’agressivité de la Chine dans son environnement immédiat en 2010, le pivot américain a pris une dimension militaire officialisée dans le dernier document stratégique du Pentagone, la directive stratégique américaine de janvier 2012 [7]. Ce « pivot » ou rééquilibrage stratégique (« rebalancing »), terme plus neutre privilégié par un Pentagone qui ne veut pas (trop) heurter les Chinois, doit se traduire à terme par un repositionnement des forces américaines de l’Atlantique vers le Pacifique (40/60% contre 50/50 aujourd’hui), et par de nouvelles priorités en termes d’acquisitions et recherche/développement au Pentagone [8].

On en revient d’une certaine manière à une position déjà défendue au lendemain de la chute du mur de Berlin et de la dissolution de l’Union Soviétique : empêcher l’émergence de toute superpuissance rivale, ou dans les termes du document de l’époque « décourager tout défi au leadership américain, ou tentative de remettre en question l’ordre politique et économique international » [9]. Pour autant, le terme parfois entendu de nouvelle guerre froide est erroné : l’interdépendance économique est telle que Chinois et Américains sont contraints à la prudence ; des deux côtés, la volonté de travailler ensemble est manifeste – on songe à l’entretien bilatéral de 8 heures (8 heures !) entre Obama et le nouveau président Xi Jiping en juin 2013.

Si le pivot traduit donc la volonté américaine de transformer ses relations avec l’Asie, il est également lié à la volonté d’Obama de transformer les relations américaines avec l’Europe et avec le Moyen-Orient. En effet, le pivot doit aussi être interprété comme la justification positive des retraits d’Irak et d’Afghanistan, et corolaire, de la volonté de désengagement du Moyen-Orient. L’heure est à la remise en cause des principes directeurs (parfois vieux de plusieurs décennies) de la politique de Washington dans la région, car la fin de la Guerre froide, les printemps arabes, la révolution énergétique et les dernières élections iraniennes changent la donne. La politique de Washington paraît souvent hésitante, que ce soit vis-à-vis de la Syrie ou de l’Egypte tout particulièrement, mais les dossiers sont complexes et donnent lieu à des jeux d’alliance qui varient d’un dossier à l’autre. Israël reste l’allié privilégié des Etats-Unis, mais le reste est mouvant. La révolution énergétique en cours influence également les perceptions américaines, quand on sait que le dernier rapport de l’Agence Internationale de l’Energie prévoit que la production américaine de pétrole dépasse celle de l’Arabie Saoudite dès 2020 (même si certains experts se montrent moins optimistes quant à la pérennité de cette évolution).

L’élément qui pourrait durablement bouleverser les lignes et la « grande stratégie » américaine dans l’ensemble de la région repose en grande partie sur l’évolution de la relation entre Washington et Téhéran, encore totalement incertaine à l’heure d’écrire ces lignes. Les gestes spectaculaires à la fois côté iranien et côté américain, avant pendant et après la dernière assemblée générale de l’ONU en septembre 2013, montre que les choses pourraient bouger très vite, même si des deux côtés les contraintes intérieures pourraient freiner le processus.

La relation transatlantique enfin a également évolué sous Obama. Certes, l’Europe a semblé d’abord faire les frais du pivot. En 2009, les gestes symboliques de Washington en direction de l’Asie l’ont été aux dépens des Européens : ainsi le premier voyage de la secrétaire d’Etat Hillary Clinton a eu lieu en Asie et non en Europe, pour la première fois depuis 1961. Autre symbole, le premier dignitaire étranger reçu dans le bureau ovale a été le Premier ministre japonais [10]. Sur le plan stratégique, la volonté américaine d’imposer aux alliés de l’OTAN un meilleur partage du fardeau s’est traduit concrètement en Libye où les Américains ont retiré leurs moyens de combat au bout de 10 jours, laissant les alliés français et britanniques faire le gros du travail.

La volonté américaine de laisser ses alliés en première ligne.

Mais ces éléments illustrent surtout le fait que pour Washington la page de la Guerre froide est tournée : l’Europe est en paix, donc elle n’est plus un problème et doit désormais faire partie de la solution. Les Européens demeurent des partenaires de choix des Américains, en particulier en Afrique, où la menace terroriste est estimée en hausse, mais le choix de l’empreinte légère et la volonté de ne pas apparaître comme un cobelligérant se traduit par la volonté américaine de laisser ses alliés en première ligne.

L’impossible consensus sur la stratégie internationale des Etats-Unis

Surtout, il faut rappeler que le contexte géopolitique actuel est très favorable aux Etats-Unis : la menace terroriste est « gérée » de manière plus discrète et moins coûteuse, la Chine ne sera pas avant un rival militaire sérieux pendant encore plusieurs années (voire décennies), et il n’existe pas de menace majeure sur la sécurité des Etats-Unis. Le désengagement actuel traduit aussi le fait que Washington pense pouvoir faire une pause stratégique, nécessaire aussi pour réorienter l’appareil militaire américain soumis à de fortes pressions budgétaires à l’heure actuelle.

Enfin, l’impression de flottement générée par les actions parfois brouillonnes de Washington sont aussi le signe d’un autre phénomène : l’absence de consensus à Washington sur la politique étrangère, dans un contexte intérieur où les difficultés économiques persistent et où la population exprime un sentiment isolationniste, une volonté de repli inédite depuis plusieurs décennies [11].

Cette absence de consensus trouve sa source dans la polarisation de la vie politique américaine actuelle, abondamment commentée dans les médias du monde entier. Tout se passe comme s’il n’y avait plus aujourd’hui de réel bipartisme aux Etats-Unis, mais plutôt la coexistence (loin d’être pacifique) de trois partis minoritaires : le parti démocrate, où les centristes ont quasiment disparu et qui est donc tiré vers sa gauche, et en face un parti républicain de plus en plus irrémédiablement divisé entre son élite « traditionnelle » et une mouvance Tea Party également minoritaire mais de plus en plus radicale et contestataire [12]. Ces divisions se traduisent par des alliances mouvantes et de circonstance suivant les dossiers : Tea Party et frange libérale du parti démocrate se retrouvent ainsi contre la NSA, les accords de libre-échange ou les interventions en Syrie et en Libye, alors qu’à l’inverse, on observe des alliances pro-interventions ou anti-shutdown entre d’autres secteurs du parti démocrate et le leadership républicain alliés aux néoconservateurs s’agissant de l’interventionnisme extérieur.

Pour autant, il faut rappeler que les présidents américains ont toujours bataillé pour imposer l’interventionnisme extérieur, notamment militaire, à une population et un Congrès souvent réticents. Le Congrès américain en particulier, à quelques exceptions historiques près, est presque structurellement isolationniste ou en tout cas peu porté à l’aventurisme extérieur, et cette caractéristique est aujourd’hui renforcée par des sondages traduisant la prégnance de ce sentiment dans la population américaine.

De la même manière, l’activisme et la force de la mouvance Tea Party côté républicain ne sont pas inédits dans l’histoire américaine, et ce dernier avatar du « style paranoïaque dans la politique américaine » est indiscutablement lié à la présence de Barack Obama, un démocrate qui se situe à la gauche de Bill Clinton et qui plus est un Noir, à la Maison Blanche : il faut relire l’excellente analyse du politologue Richard Hofstadter, qui date de 1964 et retrace cette tendance lourde de l’histoire du pays, présente dès la fondation des Etats-Unis [13].

Conclusion : une hégémonie négociée

En conclusion, tout en reconnaissant que le recul historique fait défaut pour juger de la pérennité des évolutions mises en œuvre par Obama, il faut reconnaître ce qu’il a d’ores et déjà réussi : retraits d’Irak et d’Afghanistan (encore en cours certes), redéfinition de la relation transatlantique au moins sur plan stratégique, désengagement relatif du Moyen-Orient (même si tous les autres acteurs s’en plaignent), réinvestissement dans la région Asie-Pacifique (même si le pivot semble parfois ralenti par le pouvoir de nuisance du Tea Party au Congrès). Les principaux problèmes aujourd’hui, ceux sur lesquels se focalise l’attention médiatique, sont davantage à porter au registre du soft power, du prestige américain – comme sous Bush et pour des raisons similaires, de la non-fermeture de Guantanamo aux frappes de drones, auxquelles il faut désormais ajouter les dégâts provoqués par les révélations de Snowden sur la surveillance généralisée opérée par la NSA plutôt qu’Abu Ghraib.

Les Etats-Unis sont caractérisés par une capacité d’adaptation prodigieuse.

« La cause la plus profonde de notre malaise national vient de la prise de conscience que nous sommes en train de devenir une nation comme les autres, et que notre puissance, quoi que vaste, a des limites ». Le constat semble limpide, mais il incite à la prudence puisque c’est Henry Kissinger qui l’avait énoncé… en 1969 [14] ! A l’époque prévalait une analyse proche de celle qui règne actuellement, sur l’évolution du système international et le déclin relatif de la position américaine, sur la nécessité de mettre fin aux opérations militaires massives pour évoluer vers des modes d’actions plus discrets – et sur la nécessaire priorité à donner aux questions économiques intérieures. Aujourd’hui le même diagnostic règne à Washington dans un contexte international beaucoup moins menaçant pour les Etats-Unis, favorable donc à une pause stratégique et au désengagement actuel – qui pourrait n’être que transitoire. N’oublions pas que les Etats-Unis sont surtout caractérisés par une capacité d’adaptation prodigieuse.

En réalité, s’il fallait caractériser la phase actuelle, ce ne serait ni le désengagement américain ni même l’idée d’une hégémonie discrète ou masquée, mais plutôt la notion que les Etats-Unis sont en effet de plus en plus une puissance parmi d’autres (notamment sur le plan économique) et que leur hégémonie relative est de plus en plus contestée et donc négociée par leurs partenaires, amis comme adversaires [15].

Manuscrit clos en novembre 2013

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