Geopolitique des Etats-Unis. L'ouragan Katrina: les lecons d'un echec. Les faiblesses du dispositif de securite interieure des Etats-Unis. Chef d'escadron Eric Steiger, gendarmerie nationale, France, College interarmeees de defense,14e promotion

Chronologie des faits, bibliographie de l'étude et biographie de l'auteur en bas de page.

Sommaire

Première partie : une catastrophe annoncée.

Deuxième partie : Les effets de l’obsession antiterroriste : l’impréparation des pouvoirs publics a la gestion d’une catastrophe naturelle majeure.

Troisième partie : Katrina et la faillite des pouvoirs publics.

Introduction

Le 29 août 2005, l’ouragan Katrina frappe la côte des Etats-Unis, ravageant une zone de 235 000 kilomètres carrés, soit l’équivalent de la moitié du territoire français. Katrina se révèle être l’ouragan parfait, la combinaison de vents puissants dépassant 220 km/h, d’une pression barométrique extraordinairement basse et d’une marée haute provoquant un raz-de-marée pratiquement deux fois plus important que celui causé par l’ouragan Camille en 1969. Aussi, les dégâts sont considérables. Ouragan de catégorie 5, soit la plus haute sur l’échelle de Saffir-Simpson, tuant plus de 1300 personnes, Katrina provoque la catastrophe la plus meurtrière depuis 1928 et sème sur son passage destructions et désolation, l’ensemble des dégâts matériels occasionnés étant évalués à près de 100 milliards de dollars[1]. Si trois Etats sont particulièrement touchés – le Mississipi, la Louisiane et l’Alabama – c’est l’inondation complète de la Nouvelle-Orléans, 35^ème ville du pays comptant plus de 470 000 habitants, à la suite de la destruction partielle de son système de digues, qui marque le plus les esprits, nécessitant la mise sur pied d’une gigantesque opération de secours. Face à cette catastrophe naturelle qui apparaît comme la plus destructrice de l’histoire des Etats-Unis, les Américains découvrent avec stupeur la paralysie de leur administration : à tous les niveaux de l’Etat, local, étatique ou fédéral, la confusion règne en maître.

L’Amérique est profondément humiliée. A l’image de la Thaïlande, ravagée quelques mois plus tôt, en décembre 2004, par un tsunami qui avait fait des milliers de morts, la plus grande puissance du monde doit avouer son impuissance face à la colère des éléments et son incapacité à faire face à une crise sur son propre sol. Les médias du monde entier reprennent en boucle les images des survivants hagards de la Nouvelle-Orléans, réfugiés sur leurs toits en attendant d’hypothétiques secours, des cadavres qui jonchent la ville pendant plusieurs semaines et des scènes de violence qui se produisent dans les lieux de regroupement des réfugiés, que ce soit au Superdome ou au Centre de Conventions. Les Etats-Unis sont même obligés de solliciter l’aide internationale, certains de leurs plus farouches adversaires, comme Hugo Chavez au Venezuela ou Fidel Castro à Cuba, s’offrant le luxe de lui proposer leur secours[2].

L’ampleur du chaos provoque une violente polémique sur les choix de l’administration Bush, accusée d’avoir sacrifié à son obsession de la lutte antiterroriste la sécurité de son pays. Comme l’écrit alors Daniel Vernet dans le Monde, « A quoi sert-il de vouloir garantir la sécurité des Américains en se battant en Irak, voire en tentant d’y implanter la démocratie, si dans le même temps il n’est pas possible de les protéger contre des aléas certes naturels mais dont les conséquences au moins devraient être humainement maîtrisables ? »[3] Pour beaucoup, l’intervention en Irak est une faute majeure, qui a notamment conduit à priver la Garde Nationale d’une partie de ses forces qui lui auraient été précieuses pour pouvoir intervenir plus rapidement sur la scène de crise[4]. Bien que l’étude de l’engagement des moyens de la Garde Nationale démontre le contraire, cet argument porte au but et fragilise profondément l’administration Bush. En outre, cette crise politique se double d’une crise sociale : au pays du melting pot, les Américains découvrent le visage d’une autre Amérique, où les Noirs figurent en grand nombre tant parmi les morts de Katrina que parmi les survivants de la Nouvelle-Orléans[5]. Pour Ross Douhat, de l’Atlantic Monthly, le cyclone Katrina signe « l’anti-11 septembre : il y a quatre ans, tous étaient égaux devant la mort, les financiers et les secrétaires » ; avec Katrina, « les divisions de classe et de race ressortent », le pasteur noir Jesse Jackson évoquant même des images dignes de « la cale d’un bateau au temps de l’esclavage »[6]. L’émoi provoqué par le désastre de Katrina est tel qu’il décide le Congrès à nommer une commission d’enquête parlementaire, composée dans des mêmes proportions de représentants des partis républicain et démocrate, pour comprendre les raisons d’un tel échec, la Maison Blanche procédant de son côté à sa propre enquête au sein de l’administration fédérale.

L’ouragan Katrina a en effet infligé un échec cinglant à l’hyperpuissance américaine. Si la violence de l’ouragan rend aisément compréhensible l’importance des dégâts subis par les Etats dévastés, en revanche, la réaction confuse des pouvoirs publics trahit leur impréparation à une catastrophe qui constitue pourtant une menace habituelle dans un pays frappé chaque année par plusieurs ouragans. Cette impréparation trouve ses racines dans le traumatisme subi par l’Amérique après les attentats du 11 septembre 2001, qui ruinent le mythe de l’invulnérabilité légendaire du territoire des Etats-Unis : dès lors, l’obsession majeure du président Bush comme de l’administration fédérale est de forger un outil destiné à prémunir les Etats-Unis contre la répétition de ce traumatisme, en l’occurrence, le Département de la Sécurité Intérieure[7], conduisant les responsables fédéraux à négliger la prise en compte des risques naturels, considérée comme une menace secondaire, laissée à la charge des Etats et des pouvoirs locaux.

Ceci explique comment, alors même que la menace que représentait Katrina était parfaitement connue, elle n’est pas prise en compte par les pouvoirs publics qui ne se consacrent qu’à la seule lutte contre la menace terroriste. Cette impréparation se paie au prix fort : intervenant au dernier moment dans une crise qu’elle n’a pas su anticiper, l’administration fédérale s’avère impuissante à remédier à la confusion qui règne au sein des pouvoirs publics locaux. Jusque-là considérée comme un pôle d’excellence, l’effondrement de la FEMA[8], l’agence fédérale de gestion de crises, sanctionne l’erreur des choix stratégiques d’une administration davantage préoccupée par les menaces extérieures et la sécurité du monde que la sécurité de son propre pays. Quatre ans après les attentats du 11 septembre 2001, qui avaient montré la vulnérabilité extérieure de l’Amérique, l’échec de l’ouragan Katrina souligne ainsi la vulnérabilité intérieure de l’Amérique et les failles de son dispositif de sécurité intérieure.

I. une catastrophe annoncee

« Il est difficile de comprendre le manque de préparation et l’inefficacité de la réponse initiale à un désastre qui avait été annoncé pendant des années et pour lequel des avertissements avaient été donnés pendant plusieurs jours[9] ».

La menace d’un ouragan tel que Katrina est parfaitement connue aux Etats-Unis, dont le sud est régulièrement frappé par des ouragans et des tempêtes tropicales d’une intensité variable. Il convient de rappeler, de ce point de vue, que Katrina n’est pas l’ouragan le plus violent qui ait jamais dévasté le territoire américain, sa puissance étant largement inférieure à celle des ouragans Camille en 1969 ou Andrew en 1992. En revanche, Katrina a provoqué la catastrophe la plus importante de l’histoire des Etats-Unis parce qu’il a ravagé une ville majeure : la Nouvelle-Orléans, 35^ème ville du pays à l’été 2005, forte de 470 000 habitants, dont la vulnérabilité était notoire du fait de sa localisation dans un endroit particulièrement exposé aux risques d’une inondation. Au printemps 2004, l’exercice Pam, simulant les effets d’un ouragan tropical frappant la Nouvelle-Orléans, avait démontré avec précision les conséquences d’une telle catastrophe, préfigurant plusieurs mois à l’avance le scénario qui s’est effectivement déroulé à la fin de l’été 2005, fournissant aux autorités américaines - à tous les niveaux, fédéral, étatique comme local – les éléments d’information nécessaires pour se préparer à contrer cette menace.

1 – Les ouragans, un risque naturel habituel et fréquent aux Etats-Unis

Ouragans et tempêtes tropicales constituent une menace chronique pour les Etats-Unis, frappant pratiquement chaque année les régions côtières situées entre le golfe du Mexique et l’Océan Atlantique, la saison des ouragans commençant habituellement en juin et finissant fin novembre. Si la Floride est l’Etat le plus touché, d’autres Etats comme le Texas, la Louisiane et la Caroline du Nord ont fréquemment été ravagés par des ouragans violents, qui se traduisent par des raz-de-marée dévastateurs.

En dépit de la violence particulière de l’ouragan Katrina, classé au maximum de l’échelle de Saffir-Simpson[10] pendant quelques heures, il ne s’agissait donc pas pour autant d’une menace inconnue ni exceptionnelle. Au cours des décennies précédentes, les Etats-Unis ont été victimes à plusieurs reprises de cyclones extrêmement violents, qu’il s’agisse de l’ouragan Camille en 1969 (catégorie 5), de l’ouragan Hugo en 1989 (catégorie 4), ou de l’ouragan Andrew en 1992 (catégorie 5).

Cependant, après une saison en 2004 qui avait déjà été jugée exceptionnelle, touchant durement la Floride, la saison 2005 a été une saison hors du commun, fixant un nouveau record du nombre de tempêtes tropicales (26) et d’ouragans (13) dont trois ouragans de catégorie 5, considérés comme le risque suprême et le plus violent dans ce domaine.

2 – La vulnérabilité notoire de la Nouvelle-Orléans à la menace des eaux

En raison de sa localisation géographique, la Nouvelle-Orléans était particulièrement exposée à la double menace des ouragans tropicaux et des risques d’inondations, d’autant que son dispositif de protection souffrait de nombreuses insuffisances et n’était pas en mesure de la prémunir des effets d’un ouragan de la force de Katrina.

2.1 – Une ville construite dans un site extrêmement exposé aux risques naturels

La ville de la Nouvelle-Orléans a été construite, à partir de 1718, dans une région marécageuse, celle du delta du Mississipi, à proximité immédiate d’un fleuve impétueux aux crues imprévisibles et violentes, mais aussi du lac Pontchartrain et du golfe du Mexique, zone particulièrement exposée à la menace des ouragans tropicaux.

Elle est située dans une dépression naturelle, de sorte que 80 % des zones urbanisées se trouvent en-dessous du niveau de la mer, ce qui la rend très vulnérable aux risques d’inondations. Cette vulnérabilité a été accrue par le spectaculaire développement économique de la ville au début du XX^ème siècle : celui-ci a conduit à coloniser de manière anarchique des terres jugées initialement trop exposées à des risques d’inondation, sans aucun plan d’urbanisme ni aucun contrôle gouvernemental pour s’assurer de la viabilité des nouvelles zones urbanisées et de l’efficacité du système de drainage, essentiellement constitué de trois grands canaux déversant leurs eaux dans le lac Pontchartrain[11].

L’inondation complète de la ville de la Nouvelle-Orléans, à la suite d’une crue du Mississipi en 1927, tout comme les ravages des ouragans Betsy en 1965, Camille en 1969, Georges en 1998 et Lilli en 2002, ont été autant d’illustrations de cette vulnérabilité intrinsèque de la ville.

2.2 – Une protection insuffisante contre les eaux

Pour assurer sa protection contre les eaux, la Nouvelle-Orléans s’est dotée d’un important dispositif de sécurité, sous l’égide de deux agences locales créées spécifiquement dans ce but à la fin du 19^ème siècle : le Sewerage and Water Board (SWB), chargé de construire des canaux de drainage, et l’Orleans Levee District (OLD), chargé de construire les digues. Cependant, en 1965, les ravages causés par l’ouragan Betsy sert de révélateur aux failles du dispositif, décidant les autorités à engager un important effort de construction de digues supplémentaires le long du lac Pontchartrain et de murs de protection le long des trois canaux de drainage qui traversent la ville, chantier qui est confié à un troisième acteur, le corps du Génie militaire[12]. Un nouveau partage de tâches s’opère alors, le Génie étant chargé de construire les digues, l’OLD de les entretenir tandis que le SWB ne s’occupe que des canaux de drainage et des stations de pompage, le financement des travaux étant assuré à 70 % par l’administration fédérale, les 30 % restants étant pris en compte par les autorités locales.

Pendant près de 40 ans, le corps du Génie militaire mène ainsi un gigantesque effort de construction de digues, qui nécessite un investissement de 650 millions de dollars, mais qui n’est réalisé qu’à hauteur de 75 %[13] en 2005, faute de crédits suffisants. De fait, si pendant longtemps le travail de lobbying efficace des parlementaires de la Louisiane auprès du Congrès a permis d’assurer sans difficulté le financement du projet, à partir du début des années 2000, l’administration Bush, dès son arrivée au pouvoir, se tourne vers d’autres priorités, à commencer par sa croisade contre le terrorisme, ce qui se traduit par des coupes sombres dans les crédits accordés au Génie pour assurer le dispositif de protection de la ville[14]. Ce problème budgétaire a non seulement entraîné l’inachèvement des travaux mais aussi conduit à privilégier les solutions les moins coûteuses, au détriment de la prise en compte des normes de sécurité, pour mener les différents travaux. Ce choix purement économique sera sanctionné lors de l’ouragan Katrina par l’effondrement de pans entiers des levées et des digues protégeant la Nouvelle-Orléans, contribuant à une inondation rapide de la ville[15].

En outre, ce dispositif de protection était mal construit et mal entretenu. De ce point de vue, le choix de confier la construction, la surveillance et l’entretien des digues à des organismes différents, essentiellement motivé par des raisons financières, permettant un financement conjoint du système de protection, s’est révélé en définitive néfaste, débouchant sur un refus de financer une amélioration des digues par les organismes locaux, son coût étant jugé trop onéreux, mais aussi sur des trous dans le dispositif de contrôle. L’ensemble du système des digues a ainsi été construit selon un véritable patchwork, sans aucune vue d’ensemble et sans respect de normes communes tant de sécurité que de construction. De même, la dilution des responsabilités entre les différents organismes a empêché une prise de conscience de la menace, les organismes locaux ne se souciant que de la partie du système dont ils étaient responsables. Cette hétérogénéité a masqué les zones de faiblesses du système des digues, zones qui se sont ensuite effondrées lors de l’ouragan Katrina, entraînant l’inondation de la Nouvelle-Orléans.

Cependant, la principale faiblesse de ce système de digues tient avant tout au fait qu’il a été conçu par le corps du Génie pour ne résister au maximum qu’à des ouragans de force 3 sur l’échelle de Saffir-Simpson. Ce choix, motivé par le souci de limiter les coûts de construction, reposait sur une étude des risques, un ouragan de force 3 constituant la menace la plus probable. De ce fait, dès lors que la ville était exposée à un ouragan de force 4 ou 5, ce qui sera le cas avec l’ouragan Katrina, il était certain que les digues seraient au mieux recouvertes par le raz-de-marée provoqué par l’ouragan, au pire partiellement détruites, entraînant dans les deux cas l’inondation de la ville. C’est ce qui s’est produit lors de l’ouragan Katrina, l’absence de système de surveillance – les digues n’étant pas équipées d’un dispositif d’alerte – ne permettant pas de surcroît de contrôler la montée des eaux ni de détecter toute faille dans le système de protection.

3 – Une menace parfaitement identifiée mais non comprise : l’avertissement de l’exercice Pam

En décembre 2003, le président Bush avait demandé au tout nouveau Département de la Sécurité Intérieure – Department of Homeland Security (DHS) - de recenser les menaces les plus graves pour la sécurité du pays. Sur les 15 scénarios de catastrophe imaginés par le DHS, douze faisaient référence à des groupes internationaux recourant à des armes de destruction massive et au terrorisme, trois à des menaces liées à des risques naturels. Seul le scénario 10, moins impressionnant mais plus probable, décrivait un ouragan violent frappant une grosse ville du sud des Etats-Unis, de surcroît une destination touristique très populaire, telle que la Nouvelle-Orléans. Le scénario évoquait une vague gigantesque débordant les digues, provoquant un millier de morts en raison d’une évacuation incomplète de la ville, des milliers de sans-abris, et décrivait l’impact économique de l’ouragan sur la région environnante[16].

3.1 – L’exercice Pam

Au printemps 2004, ce scénario-catastrophe sert de base pour mettre sur pied un exercice de simulation, l’exercice Pam, chargé de modéliser sur ordinateur un ouragan parfait, calibré pour être un ouragan de catégorie 4, et d’en étudier ses effets, obligeant les différents responsables tant des gouvernements locaux que des différents services d’urgence à élaborer des réponses réalistes et crédibles.

Officiellement appelé « Southeast Louisiana catastrophic hurricane plan », l’exercice Pam présentait l’avantage de n’avoir pas été élaboré de manière artificielle mais d’être un exercice de planification dans lesquels les responsables des premiers secours – policiers, pompiers, ambulanciers – devaient proposer une solution en fonction des moyens dont ils disposaient effectivement pour faire face à la crise. La réflexion sur l’ouragan Pam avait été provoquée par le passage de l’ouragan Georges qui avait frappé la côte du golfe du Mexique avec violence en septembre 1998. Tuant plus de 600 personnes, les dégâts provoqués par Georges auraient été encore plus meurtriers s’il n’avait pas dévié sa route au dernier moment, épargnant la Nouvelle-Orléans, initialement visée, dont l’évacuation avait été ordonnée en catastrophe et dans le plus grand désordre. Les responsables des services d’urgence de la Louisiane avaient alors pris conscience qu’ils n’étaient absolument pas prêts à faire face à un cyclone de légende, « Big one ». A cette occasion, Georges avait notamment souligné l’absence totale de coordination des secours et des responsables dans l’application des plans de catastrophe tandis que, pour sa part, le gouvernement fédéral ne disposait d’aucun plan d’intervention dans l’hypothèse d’une catastrophe majeure provoquée par un ouragan.

Joué à partir du 16 juillet 2004, pendant 8 jours, l’exercice Pam, suivi par de nombreux responsables du Pentagone, de la Garde nationale, des gardes-côte, des responsables des services d’urgence, simule l’inondation de la Nouvelle-Orléans, transformant la ville en une nouvelle Venise, tandis que 50 000 personnes cherchent refuge au Superdome et que 500 000 personnes se retrouvent sans abri. Seuls 65 % des habitants acceptent de quitter les zones menacées, étant habitués depuis toujours à voir les prédictions concernant les ouragans déjouées à la dernière minute, d’où un bilan catastrophique avec plus de 62 000 morts, dont 20 000 pour la seule Nouvelle-Orléans. Experts et responsables se répartissent alors en groupes de travail, chargés d’élaborer des réponses réalistes – en fonction des seuls moyens effectivement disponibles et mobilisables – aux problèmes posés. Ce travail n’est toutefois pas mené jusqu’au bout, la FEMA (Federal Emergency Management Agency), l’agence fédérale de gestion des situations d’urgence, multipliant les promesses et les engagements verbaux pour aider à résoudre des difficultés.

3.2 – L’absence de véritables leçons pratiques de l’exercice Pam

Davantage qu’une fin en soi, l’exercice Pam était censé constituer un premier dialogue, le début d’une discussion à prolonger sur la manière de faire face à un désastre dont presque personne ne douterait qu’il frapperait la Nouvelle-Orléans. Cependant, un certain nombre de problèmes soulevés lors de l’exercice n’ont pas été véritablement pris en compte par la suite : le retour des habitants dans la ville, l’hébergement provisoire des réfugiés, le prépositionnement de vivres par la FEMA en quantités suffisantes, le problème de l’évacuation des abris de réfugiés (dont le Superdome), la protection de la ville contre les pillards. En effet, les réunions de travail qui devaient se tenir au cours du 1^er semestre 2005 sont annulées par la FEMA, qui excipe d’un manque d’argent, prétexte qui sert également à justifier l’annulation d’un deuxième exercice Pam, initialement prévu en août 2005…

En pratique, l’exercice Pam et les travaux des différents groupes d’experts débouche en janvier 2005 sur le Southeast Louisiana Catastrophic Hurricane Plan, qui constitue une première étape vers l’élaboration d’un plan global, destiné à être approuvé et appliqué par tous à tous les niveaux, fédéral, étatique et local. Ce plan a notamment permis d’améliorer les capacités d’évacuation par voie routière, contribuant au succès de l’évacuation de 1,2 million d’habitants dans les 48 heures précédant le raz-de-marée de Katrina.

Pour autant, les enseignements tirés de l’exercice Pam n’ont pas véritablement donné lieu à des mesures pratiques. Se reposant trop sur les promesses de prompts renforts fédéraux, l’Etat de la Louisiane laisse en jachère des problèmes qui méritaient un traitement approfondi dans la foulée de l’exercice Pam : les opérations de sauvetage, l’évaluation des dégâts, l’évacuation médicale, les abris provisoires, le déblaiement. Enfin, aucun centre de commandement unifié n’est mis en œuvre par l’Etat, contrairement aux recommandations de l’exercice Pam, ce qui se traduit, lors de la crise de Katrina, par d’importants problèmes de commandement et de contrôle.

L’exercice Pam avait pourtant clairement mis en évidence les risques liés à une inondation de la Nouvelle-Orléans après le passage d’un ouragan violent. Dans ses conclusions, le rapport de l’exercice soulignait les points suivants, qui font figure de prémonition du futur bilan de Katrina, un an plus tard :

« 300 000 personnes refuseraient vraisemblablement de quitter les lieux. 500 000 à 600 000 immeubles seraient détruits. Les lignes téléphoniques seraient inutilisables, 97 % de toutes les communications devenant impossibles. 175 000 personnes seraient blessées, 200 000 malades, plus de 60 000 seraient tuées. 1000 abris seraient nécessaires pour les réfugiés. Des bateaux et des hélicoptères seraient nécessaires pour procéder à des milliers de sauvetages parce que la plupart des habitants seraient cernés par les eaux (…)[17] »

Le vendredi 26 août 2005, les experts du National Weather Service, le service de météorologie des Etats-Unis, et du National Hurricane Center, le centre d’étude des ouragans, prennent conscience de la menace que représente l’ouragan Katrina, qui s’est formé deux jours plus tôt et qui depuis ne cesse de croître en intensité, faisant l’objet d’un reclassement régulier dans les catégories supérieures de l’échelle de Saffir-Simpson. 56 heures à l’avance, ils déterminent la trajectoire probable de l’ouragan Katrina qui se rapproche à vive allure de la côte des Etats-Unis et calculent que l’ouragan frappera la ville de la Nouvelle-Orléans qui, depuis 1969, a été épargnée[18].

Devant l’ampleur des conséquences potentielles d’une telle catastrophe, le directeur du NHC, Max Mayfield, prend l’initiative d’informer personnellement les plus hauts responsables à tous les niveaux de la situation qui s’annonce et dont nul, depuis les leçons de l’exercice Pam, ne peut ignorer les effets probables. Confrontées à la réalité d’une menace connue et dont les effets sont parfaitement identifiés, disposant d’un délai de 56 heures pour réagir, les autorités se montrent pourtant incapables de prendre les mesures qui s’imposent de manière à organiser l’évacuation de la population des futures zones sinistrées et à prépositionner les moyens fédéraux nécessaires pour faire face.

Cette « paralysie de l’initiative », comme le qualifiera ainsi le rapport d’enquête de la commission parlementaire, est le reflet de l’impréparation des autorités publiques à la gestion d’une crise majeure sur le sol des Etats-Unis, faute d’avoir su suffisamment prendre au sérieux la menace pourtant réelle des risques naturels, relégués à un rang secondaire après 2001 du fait de l’obsession antiterroriste qui caractérise à partir de moment l’administration Bush.

II. Les EFFETS DE l’obsession antiterroriste : l’impreparation des pouvoirs publics a la gestion d’une catastrophe naturelle majeure

Dans un pays très attaché au fédéralisme, la gestion des crises a longtemps été l’apanage des seuls pouvoirs locaux. Par tradition, c’est d’abord aux maires des villes et surtout aux gouverneurs des Etats qu’il incombe de faire face aux risques naturels. A la fin des années 70, plusieurs grandes catastrophes convainquent toutefois l’administration fédérale de la nécessité de se doter d’un outil de gestion de crises, la Federal Emergency Management Agency[19] (FEMA).

Si, sous l’impulsion de plusieurs directeurs énergiques, la FEMA s’affirme rapidement comme un outil d’expertise en matière de gestion de crises, témoignant d’un savoir-faire incontestable, sa capacité opérationnelle est toutefois remise en cause par son absorption dans la nouvelle structure créée au lendemain des attentats du 11 septembre pour améliorer la sécurité des Etats-Unis : le Department of Homeland Security (DHS). Tout entier tourné vers la lutte contre la menace terroriste sous toutes ses formes, le nouveau ministère néglige ouvertement la prise en compte des risques naturels, réduisant les crédits de la FEMA, qui perd une partie importante de ses compétences et de son efficacité.

Lorsque l’ouragan Katrina frappe le sol des Etats-Unis le 29 août 2005, le DHS ne s’est donc absolument pas préparé à faire face à une telle situation. La situation est d’autant plus préoccupante que le nouveau ministère, trois ans après sa création, reste un chantier inachevé en pleine restructuration, confronté à d’importantes difficultés de commandement et de coordination qui obèrent significativement sa capacité opérationnelle.

1 – Le poids du fédéralisme aux Etats-Unis, frein à une gestion efficace des crises intérieures

1.1 – La prééminence des Etats et des pouvoirs locaux

Aux Etats-Unis, la gestion des catastrophes relève traditionnellement des attributions des gouverneurs et des pouvoirs locaux, qui bénéficient en cas de besoin du soutien de l’administration fédérale. Cette prééminence des gouverneurs et des pouvoirs locaux s’explique par leur connaissance approfondie des besoins spécifiques des citoyens et des territoires qu’ils administrent, qui les met à même d’évaluer rapidement et avec efficacité les actions nécessaires à mener, en se soutenant entre Etats si nécessaire. Le gouvernement fédéral ne joue en la matière qu’un rôle secondaire, se contentant de pourvoir aux besoins que les Etats et les gouvernements locaux ne sont pas en mesure de satisfaire, en veillant à respecter la souveraineté des Etats et à ne pas interférer avec les directives données par les gouverneurs.

Cette conception classique de la gestion des crises aux Etats-Unis est dans l’esprit du fédéralisme qui caractérise la nation américaine, la Constitution opérant un strict partage de tâches entre les Etats fédérés et le gouvernement fédéral. De fait, le pouvoir appartient d’abord aux Etats, dont la Constitution souligne l’égalité juridique, qui se dessaisissent d’une partie de leurs attributions au profit du gouvernement fédéral dans les domaines où ils considèrent que ce dernier est le mieux placé pour les exercer au nom de l’intérêt commun. En vertu de cette répartition des pouvoirs, le gouvernement fédéral est ainsi chargé d’assurer la défense, la politique des affaires étrangères et de veiller au commerce extérieur. En revanche, c’est aux Etats et aux gouvernements locaux qu’il revient de prendre en charge au premier chef les troubles civils et les atteintes à la sécurité publique.

1.2 – Pull system et push system

Si l’histoire des Etats-Unis a montré la nécessité d’une montée en puissance de l’intervention du gouvernement fédéral dans les catastrophes nationales, le Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act (Stafford Act), qui est depuis 1974 le support juridique majeur de toute intervention fédérale, réaffirme cette prééminence des Etats et des pouvoirs locaux sur le gouvernement fédéral. Selon les termes du Stafford Act, l’intervention fédérale ne peut se faire d’initiative mais seulement à la demande des gouverneurs des Etats frappés par une catastrophe dès lors qu’ils estiment qu’ils ne sont plus en mesure de faire face seuls à la crise (« pull system »). En pratique, ces demandes se font soit par anticipation, lorsque la gravité prévisible de la catastrophe rend certaine la nécessité d’une intervention fédérale, soit après la catastrophe, après une première estimation des dégâts. Il appartient alors au président de procéder à une déclaration d’état d’urgence ou de catastrophe majeure, qui permet à l’administration fédérale de fournir une aide aux Etats et aux populations touchées par une calamité publique, nommant un responsable fédéral, un Federal Coordinating Officer (FCO), chargé de coordonner la gestion des secours fédéraux. Depuis 1974, 38 catastrophes majeures sont déclarées chaque année, l’année 2004 constituant un record avec 68 déclarations présidentielles de catastrophes majeures et 7 d’état d’urgence[20].

Un tel dispositif, guidé par le principe de subsidiarité, est parfaitement adapté à la plupart des catastrophes de faible ou moyenne intensité qui se produisent chaque année aux Etats-Unis, permettant de monter progressivement en puissance le volume des moyens à engager en fonction de l’importance de la situation. Pour fonctionner correctement, il suppose cependant que les responsables locaux des premiers secours, les first responders, soient en mesure de gérer la phase initiale de la catastrophe le temps de bénéficier de renforcements de la part de l’administration fédérale. Cette procédure montre en revanche toutes ses limites dans le cas de catastrophes d’ampleur, comme Katrina :

- d’une part, l’ampleur des dégâts dès le début de la crise a été telle que les responsables locaux ont été paralysés, se montrant incapables de réagir et d’évaluer leurs besoins, subissant toute la phase initiale de la crise pendant les 5 premiers jours ;

- d’autre part, elle conduit à une certaine passivité de l’administration fédérale qui a attendu d’être saisie pour intervenir, perdant un temps précieux alors qu’une action de planification en amont des effets possibles aurait permis une action efficace dès le lundi 29 août, contribuant ainsi à limiter l’inondation de la Nouvelle-Orléans et les souffrances des victimes.

Ce problème avait été clairement identifié par les responsables fédéraux. Il est intéressant de noter que, renversant l’approche traditionnelle en matière de gestion de crises, le dernier plan fédéral destiné à coordonner la réponse globale en cas de catastrophe, le National Response Plan, approuvé au début de l’année 2005 par Georges Bush, permettait justement dans certaines circonstances à la réponse fédérale de se faire d’initiative (« push system »). Une annexe du NRP, la Catastrophic Incident Annex (CIA) prévoyait spécifiquement l’hypothèse que la gravité des dommages causés par une catastrophe soit telle que les premiers responsables des secours ainsi que les gouvernements locaux soient incapables de demander l’assistance fédérale dès les premiers instants, nécessitant une intervention d’initiative de l’administration fédérale.

L’ampleur de la catastrophe annoncée de Katrina justifiait largement le recours à une telle disposition pour légitimer l’intervention fédérale dès l’annonce de la menace de l’ouragan par les météorologues du National Weather Service. C’est au contraire la passivité qui a prévalu, laissant libre cours au drame qui se joue à partir du 29 août 2005.

2 – L’illusion sécuritaire du Department of Homeland Security

2.1 – L’obsession antiterroriste et ses conséquences

Les attentats du 11 septembre 2001 mettent un terme au mythe de l’invulnérabilité du territoire des Etats-Unis, provoquant un traumatisme durable au sein de la population américaine. Dès lors, la lutte contre la menace terroriste devient une priorité nationale, reléguant toutes les autres menaces à un rang secondaire, voire négligeable[21].

Décidée en novembre 2002, la création du Department of Homeland Security (DHS) a d’abord pour vocation de prendre en compte cette menace et de remédier aux failles du dispositif de sécurité intérieure des Etats-Unis face à d’hypothétiques attentats terroristes[22]. Le DHS regroupe 22 agences fédérales, en totalité ou en partie, des Gardes-Côtes aux Douanes en passant par le Service Secret et la FEMA, formant un gigantesque ensemble de 180 000 employés qui représente la plus importante réorganisation de l’administration fédérale depuis la création du Département de la Défense (DOD) dans les années 40.

Si le DHS se présente comme un nouvel instrument de gestion de crises, censé favoriser une réponse globale, permettant de faire face avec succès à toute menace, il est clair qu’en réalité son seul souci est la lutte contre la menace terroriste, qui mobilise l’essentiel des énormes crédits dont est pourvu généreusement le nouveau ministère. C’est ainsi que désormais tous les exercices sont organisés selon des scénarios comprenant une menace terroriste, comme en témoignent les exercices TOPOFF[23], coûteux exercices de simulation de crises organisés au profit de hauts fonctionnaires fédéraux, qui mettent en scène tantôt les effets d’une explosion nucléaire à Seattle, tantôt une attaque biologique à Chicago, thème de l’exercice TOPOFF 2 en mai 2003. A contrario, les risques naturels ne constituent plus une priorité, constat qu’illustre la faiblesse du budget qui est consacré à leur prévention et leur prise en compte, qui ne représente que 100 millions de dollars sur un budget total de 31 milliards de dollars. Malgré la probabilité de la menace d’une inondation d’une ville majeure à la suite d’un ouragan géant, seuls quelques millions de dollars sont consacrés au financement d’un exercice étudiant l’inondation de la Nouvelle-Orléans, l’exercice Pam, tandis qu’un second exercice conçu sur le même thème, prévu pour l’été 2005, sera en définitive annulé faute de financement[24].

Cette obsession du DHS pour le terrorisme est dénoncée par de nombreux Etats, comme l’Alabama, dont les experts estiment alors qu’ils sont davantage concernés par des menaces naturelles : tornades, tremblements de terre, inondations, cyclones, ouragans qui frappent l’Etat avec régularité. En pratique, cette obsession conduit à systématiquement rejeter les demandes de subventions lorsqu’elles ne sont pas relatives à une mesure de lutte contre le terrorisme. Un an avant Katrina, la Nouvelle-Orléans se voit ainsi refuser une demande d’équipement de la police et des pompiers concernant l’achat d’une flotte de bateaux en aluminium à fond plat, pourtant destinés à permettre l’évacuation de populations prises au piège par les eaux, car cette demande ne permettait pas de contribuer à la lutte contre les menaces biologiques ou chimiques…[25]

2.2 – L’échec d’une tentative de réponse globale

Les attaques terroristes de septembre 2001 font prendre conscience au gouvernement fédéral de la nécessité d’adopter des mesures complémentaires pour assurer une coordination efficace avec les gouvernements locaux et étatiques et améliorer sa capacité à faire face aux situations d’urgence. En juillet 2002, dans la National Strategy for Homeland Security, le président Bush annonce ainsi l’élaboration d’un système national de gestion de crises et l’intégration des différents plans fédéraux dans un seul plan global prenant en compte tous les risques possibles, mission qu’il confie au nouveau Department of Homeland Security. Quelques mois plus tard, en février 2003, la Homeland Security Presidential Directive 5 (HSPD-5)[26] fixe les lignes d’action suivantes au Secrétaire à la Sécurité Intérieure :

- créer un système de gestion de crises national, un National Incident Management System (NIMS), destiné à fournir une approche de niveau national permettant aux gouvernements fédéral, étatiques et locaux de travailler ensemble de manière efficace afin de se préparer, de réagir et de gérer les conséquences des crises intérieures, quelles qu’en soient les causes, la taille ou la complexité ;

- élaborer et appliquer un National Response Plan (NRP), plan d’action national reposant sur le NIMS, fournissant structures et procédures nécessaires à une action politique nationale et à un engagement opérationnel de l’administration fédérale en soutien des responsables des systèmes de crises des Etats et des gouvernements locaux[27].

L’élaboration du NIMS n’a pas suscité de réelles difficultés, étant facilitée par l’existence préalable d’un système de commandement de crises, l’Incident Command System (ICS), mis au point notamment dans la lutte contre les grands incendies dans les Etats de l’Ouest et favorisant la coordination des responsables des secours des trois niveaux, fédéral, étatique et local. Approuvé en mars 2004, reprenant les principales dispositions de l’ICS, le NIMS établit des procédures et des protocoles opérationnels destinés à tous les responsables d’une crise, fournissant un cadre d’action commun et souple permettant aux gouvernements comme aux organisations privées de travailler ensemble pour gérer les crises intérieures de toute ampleur.

En revanche, l’élaboration du NRP s’est révélé une entreprise plus ardue. Ambitionnant d’être un plan d’action global établissant un seul et même cadre d’action pour la gestion de toutes les crises intérieures, quelle que soit leur ampleur, de leur prévention à la gestion de leurs conséquences, le but du NRP est de fournir les structures et les mécanismes pour assurer la coordination du soutien fédéral aux Etats et aux gouvernements locaux, en s’appuyant à cet effet sur le NIMS. Les rédacteurs du NRP ont été dès lors confrontés à une redoutable difficulté : concilier la nécessité d’accroître les pouvoirs de l’administration fédérale en matière de gestion de crise, gage de l’efficacité de la riposte dans le cas de crises majeures, et une exigence politique, le respect des prérogatives des Etats et des pouvoirs locaux dans un pays jalousement attaché à son fédéralisme. Une première version du plan fut d’ailleurs rejetée par les gouverneurs et les élus locaux en mai 2003, victime du reproche d’une trop grande ignorance du rôle des responsables locaux. Aussi, le NRP, tel qu’il est définitivement adopté en janvier 2005, est d’abord un document de compromis, qui fait la part belle aux prérogatives des Etats et des villes, continuant de s’inscrire dans l’esprit du Stafford Act[28], à l’exception d’une timide innovation prévoyant, dans le cas de catastrophes majeures, la faculté pour l’administration fédérale d’intervenir d’initiative. Toutefois, ces dispositions audacieuses et réalistes sont regroupées dans une des nombreuses annexes du NRP, la Catastrophic Incident Annex (CIA), dont le contenu est ignoré par la plupart des responsables des situations de crise, à commencer par le Secrétaire à la Sécurité Intérieure lui –même, Michaël Chertoff, comme il le reconnaîtra devant la commission d’enquête parlementaire.

Restant très en-deçà de l’objectif ambitieux qui lui avait été assigné par le président Bush, le NRP est un document lourd[29] et mal rédigé : animé d’un esprit bureaucratique et technocratique, il est difficilement applicable du fait de la confusion et de la complexité de ses dispositions[30], diluant toute unité de commandement à force de multiplier les protagonistes. Au sein de l’administration fédérale, le Secrétaire de la Sécurité Intérieure est le responsable fédéral principal chargé de gérer les crises domestiques. Il a la possibilité, prévue explicitement par le NRP, de déléguer ses pouvoirs à un représentant qui prend le titre de Principal Federal Official (PFO), mais dont les fonctions sont mal définies par rapport au Federal Coordination Officer (FCO), prévu par le Stafford Act. Au sein de l’état-major du DHS, le Homeland Security Operations Center (HSOC), centre des opérations de la sécurité intérieure, assure le partage de l’information, la planification opérationnelle et l’engagement des moyens fédéraux, en complément de l’action menée par la Federal Emergency Management Agency (FEMA) mais aussi le National Response Coordination Center (NRCC), un centre interministériel chargé de coordonner l’ensemble de la réaction fédérale pour les catastrophes d’importance nationale et la mise en œuvre des programmes de gestion de crise. Quand à la coordination de niveau stratégique et la résolution des problèmes de ressources non traités par le NRCC, elles sont prises en compte par une nouvelle instance, l’ Interagency Incident Management Group (IIMG), sorte de cellule interministérielle de crise. Cette multiplication des acteurs et des décideurs rallonge considérablement le processus de décision et est un obstacle majeur à une résolution rapide de la crise.

Censé fournir à tous un référentiel opérationnel commun pour permettre la participation d’acteurs de tous niveaux, publics ou privés, à la gestion d’une crise d’intensité variable, le NRP se révèle au contraire, en raison de sa complexité, un facteur de confusion supplémentaire pour les responsables. Adopté quelques mois avant Katrina, il est peu connu, au point que nombre de ses structures ne sont pas activées, comme l’IIMG, pourtant destiné à favoriser la prise des décisions majeures, ou que d’autres dispositions innovantes ne sont pas mises en œuvre, comme la Catastrophic Incident Annex, qui aurait pourtant permis une intervention proactive de l’administration fédérale. De surcroît, le NRP n’a jamais été testé dans sa globalité avant son application le 30 août 2005, à la suite de la crise de Katrina. Les autorités fédérales, étatiques et locales ont donc dû mettre en œuvre pour la première fois un plan dont elles maîtrisaient mal les dispositions, dont la complexité favorisait différentes interprétations, sans structure de commandement claire.

2.3 – Le DHS, une structure inachevée

La lourdeur du NRP est le reflet de la propre lourdeur du DHS, énorme conglomérat hétéroclite d’agences disparates qui, victime de sa taille et de sa diversité, ne dispose pas des structures adéquates pour pouvoir fonctionner de manière opérationnelle.

Nommé en février 2005 à la tête du DHS, Michaël Chertoff hérite d’un ministère confronté à de nombreux défis majeurs, objet de critiques sévères dénonçant son incapacité à traiter d'importantes carences au niveau de la sécurité du territoire et son défaut de leadership dans des domaines où il aurait dû être prééminent.

En décembre 2004, une étude menée conjointement par le CSIS[31] et la Heritage Foundation, un centre de recherche conservateur, évalue la capacité du DHS à remplir les objectifs qui lui avaient été assignés par le Homeland Security Act de 2002. 9 mois avant Katrina, les auteurs du rapport[32] mettent en avant l’impérieuse nécessité d’une restructuration majeure du DHS et soulignent les vulnérabilités suivantes :

· le poids de la bureaucratie, l’empilement de structures entre le Secrétaire et les différentes agences alourdissant considérablement le processus de décision au sein du DHS ;

· l’absence de culture commune d’un ministère partagé en deux camps - d’un côté, les hommes de loi, privilégiant le secret, le renseignement et la discrétion face aux attaques terroristes ; de l’autre, les pompiers, les responsables des services de secours et les spécialistes des crises, privilégiant la collaboration, le partage de l’information, et l’éducation des populations - ministère qui apparaît comme « une collection de composantes distinctes agissant sous un parapluie opérationnel commun », selon les conclusions du rapport de l’Inspecteur Général de la Sécurité Intérieure ;

· une division trop stricte des tâches entre le Département de la Défense (DOD) et le Département de la Sécurité Intérieure (DHS), le premier se tournant trop vers les seules menaces extérieures, le second trop vers les seules menaces intérieures : le rapport dénonce ce cloisonnement, plaidant pour une plus grande implication des armées dans le soutien aux opérations de sécurité intérieure ;

· l’erreur d’avoir dissocié la préparation de la gestion de crises et les opérations de gestion de crises elles-mêmes, autrefois confiées à une seule et même entité, la FEMA.

Reprenant les conclusions de ce rapport, complété par une étude interne qu’il fait réaliser au sein du DHS pour déterminer les restructurations optimales à envisager[33], Chertoff rend public, le 23 juillet 2005, un plan d’action, comprenant 6 mesures majeures, destiné à remédier aux carences du DHS. Toutefois, ce constat n’a pas le temps d’être suivi d’effets, la catastrophe de Katrina intervenant un mois après l’annonce des mesures décidées par Chertoff[34].

3 – Le sacrifice de la FEMA au nom de la lutte antiterroriste

3.1 – La construction tardive d’un outil fédéral de gestion de crises

Si, dès 1802, l’incendie qui ravage Portsmouth montre la nécessité d’une intervention de l’administration fédérale lors des catastrophes majeures, le poids du fédéralisme aux Etats-Unis a contribué à retarder la mise sur pied d’une agence fédérale chargée d’assurer la gestion des situations d’urgence. Réclamée de longue date par les gouverneurs, qui souhaitaient disposer d’un seul interlocuteur au sein de l’administration fédérale, la création de la FEMA (Federal Emergency Management Agency), agence fédérale de gestion des situations d’urgence, n’intervient que le 31 mars 1979, à l’initiative du président Carter, à la suite de la polémique suscitée par la catastrophe nucléaire de Three Miles Island, qui a montré la nécessité d’une meilleure organisation des moyens fédéraux pour prendre en compte les risques naturels. Ayant pour mission « la coordination de la défense civile, la planification des moyens de secours et des exercices de secours, la gestion des catastrophes qu’elles soient d’origine naturelle ou provoquées par un attentat terroriste », la nouvelle agence vise à améliorer l’efficacité de la réponse fédérale lors de crises majeures tout en respectant la prééminence des responsables locaux.

Cependant, tout au long des années 80, sous le régime de l’administration Reagan, l’agence se détourne de cet objectif initial et se concentre prioritairement sur les menaces extérieures et les risques liés à la guerre froide, négligeant les risques naturels. A la fin des années 80, les ouragans Hugo et Andrew, catastrophes d’ampleur qui dévastent le sud des Etats-Unis, révèlent l’incapacité de la FEMA à assurer sa mission d’expertise en matière de gestion de crises[35]. 15 ans avant Katrina, le spectacle de survivants vivant dans les rues, fouillant dans les décombres pour trouver de l’eau et de la nourriture, suscite une vive polémique au sein de l’opinion publique et provoque une violente mise en cause de l’administration fédérale, taxée d’incompétence et d’inefficacité, contribuant à coûter sa réélection au président Bush lors des élections présidentielles de novembre 1992.

Directement mise en cause dans l’échec de l’administration fédérale, menacée de dissolution, la FEMA se réorganise complètement sous l’impulsion énergique de James Witt, qui la dirige de 1993 à 2001, la transformant en un véritable outil opérationnel. Abandonnant les opérations clandestines et les projets terroristes, l’agence met au point un modèle de gestion de crises, selon un cycle intégrant une phase de planification largement en amont de la catastrophe, le prépositionnement de moyens et de personnels dans les Etats susceptibles d’être frappés par une catastrophe, le renforcement de la collaboration des bureaux régionaux de la FEMA avec les Etats pour améliorer les capacités d’évacuation des populations, la suppression de la procédure traditionnelle consistant à attendre la saisine officielle de l’administration fédérale par les Etats pour pouvoir agir - selon la logique bureaucratique traditionnelle qui retardait considérablement l’action de la FEMA et donc son efficacité – et enfin, la création d’un centre de commandement des opérations de secours au sein de la FEMA.

En 8 ans, la FEMA gagne ses galons aux yeux de l’opinion publique, intervenant avec succès dans 370 catastrophes nationales[36].

3.2 – Affaiblissement et mise sous tutelle de la FEMA

L’arrivée au pouvoir de la nouvelle administration Bush marque le début du déclin de la FEMA qui se trouve pourtant alors au sommet de sa gloire, couverte de louanges par tous les élus et jouissant d’un formidable capital de sympathie. Ayant été élu à la présidence des Etats-Unis sur la promesse de réduire les impôts, Bush entend commencer par réduire les dépenses fédérales : or, aux yeux de la nouvelle administration, la FEMA est une agence coûteuse et dépensière, incarnation du populisme de l’ère Clinton, dont elle est bien décidée à réduire le budget en supprimant tous les programmes jugés inutiles. En 2001, les autorités de Washington proposent ainsi au Congrès une diminution de 20 % du budget de la FEMA, d’un montant initial de 2,5 milliards de dollars. 500 millions de dollars d’économies sont identifiées, dont notamment les subventions aux services d’incendie, d’un montant de 100 millions de dollars.

Toutefois, le véritable coup fatal porté à la FEMA tient à la décision de l’absorber à l’intérieur de la nouvelle superagence, chargée de regrouper l’ensemble des outils nécessaires pour combattre le fléau du terrorisme, le Department of Homeland Security. Perdant son lien direct avec le Président, qui était une clef de son efficacité, l’agence se retrouve à l’intérieur d’un conglomérat hétéroclite qui regroupe plus de 180 000 fonctionnaires et 22 agences très diverses, que ce soit la DEA (Drug Enforcement Administration), les Gardes-Côtes, les Douanes, le Secret Service, ou les services de l’Immigration, chapeautée par un Emergency Preparedness and Response Directorate, directoire chargé de la préparation et de la gestion des crises.

Ne bénéficiant que d’une faible audience au sein d’un ministère préoccupé par la seule lutte contre le terrorisme, la FEMA subit dès lors un net affaiblissement, qui se traduit par la réduction de son budget, la perte de son influence et d’une partie notable de ses prérogatives. Considérée comme une poule aux œufs d’or, l’agence est ainsi l’objet de coupes budgétaires régulières : tous les programmes non directement liés à la prévention de la menace terroriste sont sinon sacrifiés, à tout le moins systématiquement réduits. Ainsi, en 2003, le budget du fond de prévention des inondations est divisé par deux, de 20 à 10 millions de dollars, les sommes ainsi prélevées sur la FEMA servant à financer l’achat de produits estampillés du logo du DHS, destinés à faire connaître la nouvelle structure auprès de la population. Non seulement la FEMA voit ses crédits diminuer mais en outre elle n’est même pas consultée sur l’élaboration de nouveaux plans : les fonctionnaires du DHS exigent dans l’Iowa la création de zones tampons autour d’installations pétrochimiques, bâties au demeurant dans des zones inondables, la création de ces zones interdisant toute intervention des services de secours en cas d’inondation, sans que la FEMA ne soit même consultée lors de la prise de la décision. Quant aux prérogatives de la FEMA, elles sont réduites : en septembre 2003, le premier Secrétaire de la Sécurité Intérieure, Tom Ridge, retire à la FEMA la gestion des subventions des programmes de préparation opérationnelle au profit de l’ODP (Office for Domestic Preparedness), dissociant ainsi la préparation de la crise des opérations de gestion de crise, ce qui contribue encore davantage à affaiblir la FEMA.

Cependant, cette érosion de la FEMA n’est pas perceptible dans les faits. En 2004, seuls 4 ouragans importants sont recensés et un seul frappe un Etat, en occurrence la Floride, l’Etat le mieux préparé à la menace d’un ouragan parmi les Etats de la côte. Comme le disent les experts des catastrophes, « ce n’est pas la FEMA qui vient aider la Floride, c’est la Floride qui aide la FEMA ». Ayant tiré les leçons du passage de l’ouragan Andrew en 1992, la Floride dispose d’un dispositif efficace de prévention des crises. En outre, la Floride est dirigée par le propre frère du président, Jeb Bush. Se rappelant que l’ouragan Andrew avait coûté sa réélection à leur père, les deux frères engagent des moyens massifs pour faire face à la catastrophe dans un Etat particulièrement précieux pour l’élection présidentielle, la FEMA prenant en compte la seule question logistique, prépositionnant des quantités considérables d’eau, de nourriture et de glace et envoyant des quantités de caravanes pour fournir un logement provisoire à l’ensemble des sans-abris.

En pratique, près de 4 ans après l’élection de Georges W. Bush à la Maison-Blanche, la FEMA a perdu les savoir-faire et l’expertise qui en faisaient un atout majeur en matière de gestion de crises. De nombreux signaux d’alerte étaient apparus. Examinant l’action de la FEMA lors des ouragans ayant frappé la Floride en 2004, un rapport de l’inspecteur général de la Sécurité Intérieure démontre que les systèmes informatiques de la FEMA ne permettent pas de suivre le personnel, les matériels et les équipements envoyés dans la zone sinistrée. La FEMA, selon le rapport, ne disposait même pas des moyens de s’assurer que les moyens fédéraux étaient bien arrivés sur place. En mars 2005, ces faiblesses sont confirmées lors d’un audit de la FEMA mené par un cabinet de consultants privés, la Mitre Corporation. Effectué à la demande du directeur de la FEMA, Michaël Brown, le rapport de Mitre est impitoyable, décrivant une agence en morceaux, mal dirigée, ne disposant pas d’un état-major suffisamment étoffé ni d’un budget suffisant, concluant que la FEMA était désormais incapable de mener à bien sa mission principale, la gestion de crises civiles[37].

Quatre ans après les attentats du 11 septembre 2001, les promesses du président Bush qui entendait, avec la création du Department of Homeland Security, forger un outil opérationnel destiné à garantir la sécurité des Etats-Unis contre toutes les menaces, semblent donc bien illusoires.

Confronté à d’importantes difficultés de mise en œuvre, le nouveau ministère n’est toujours pas opérationnel au moment où survient la catastrophe de Katrina.

Bien plus, son obsession pour la lutte contre le terrorisme, reflet du traumatisme de la population américaine et de l’administration fédérale à la suite des attentats de 2001, conduit au sacrifice de l’outil fédéral de gestion de crises dont les Etats-Unis avaient enfin réussi à se doter. Discréditée dans un nouvel ensemble qui tient pour quantité négligeable la prise en compte des menaces naturelles, en dépit de la probabilité de leur occurrence, la FEMA n’est plus en mesure d’assurer les missions qui lui ont été assignées lors de sa création et par conséquent de contribuer à l’efficacité de la réponse fédérale en cas de crise.

En pleine restructuration, ne disposant pas de procédures opérationnelles simples et testées sur le terrain, n’ayant pas clarifié les importants problèmes de coordination que pose nécessairement la conduite d’une crise d’ampleur nationale, le Department of Homeland Security est totalement pris au dépourvu par la catastrophe de Katrina, devant être tenu pour directement responsable de la confusion et de la passivité qui caractérisent l’attitude de l’administration fédérale pendant les premiers jours de la crise.

III. katrina et la faillite des pouvoirs publics

Frappant la côte des Etats-Unis le lundi 29 août 2005, l’ouragan Katrina provoque la rapide neutralisation des autorités locales. Quant au gouvernement fédéral, il ne prend que tardivement la mesure de la situation, ne se décidant à intervenir qu’à partir du mardi 30 août, perdant 48 précieuses heures, ce qui contribue à accroître le chaos ambiant. Perturbée par la paralysie générale des communications, la réponse fédérale est confuse, révélant de nombreuses lacunes en termes de commandement et de coordination. Tandis que la FEMA fait la preuve de son impuissance et est rapidement discréditée, seule l’intervention de l’Armée permet de rétablir l’ordre et au gouvernement de reprendre en main la situation.

1 – La rapide neutralisation des autorités locales

Conformément au principe de subsidiarité qui régit la gestion des crises aux Etats-Unis, c’est aux autorités locales qu’est revenue la préparation de l’arrivée de Katrina puis la prise des premières mesures d’urgence. Si celles-ci ont dans l’ensemble bien joué leur rôle en faisant procéder à l’évacuation des zones menacées par la catastrophe, à l’exception notable de la Nouvelle-Orléans, elles ont en revanche rapidement été débordées par l’ampleur de la catastrophe du fait de la neutralisation du système des communications et de la destruction de leurs systèmes de commandement.

1.1 – L’évacuation, une responsabilité locale

Aux Etats-Unis, l’évacuation des villes est une responsabilité qui appartient aux seules autorités municipales, prérogative à laquelle elles sont jalousement attachées et qui ne peut être exercée par des autorités supérieures[38].

A la suite de l’annonce de la menace de Katrina, dès le vendredi 26 août, par les responsables du National Weather Service et du National Hurricane Center, la plupart des maires font procéder à l’évacuation de force de leurs villes. Organisée de concert avec les gouverneurs des Etats[39], qui veillent à la régulation de la circulation sur les grands axes routiers afin d’assurer la fluidité des flots d’évacuation, cette opération est bien exécutée dans l’Alabama, le Mississipi et la majeure partie de la Louisiane, où 1,2 millions d’habitants quittent l’Etat, ce qui constitue la plus grande opération d’évacuation de son histoire.

La situation est toute autre à la Nouvelle-Orléans du fait des velléités de son maire, Ray Nagin[40], qui tarde à imposer l’évacuation obligatoire de la ville, préférant dans un premier temps appeler à une simple évacuation volontaire, qui n’est qu’imparfaitement effectuée. Stimulé par le gouverneur de l’Etat de Louisiane, Kathleen Blanco, et par le directeur du National Hurricane Center, Max Mayfield, qui l’appelle personnellement pour lui décrire les dangers qui menacent sa ville, l’édile finit par donner cet ordre d’évacuation le dimanche 28 août, soit 24 heures avant que Katrina ne vienne ravager la Nouvelle-Orléans. Cependant, cet ordre est mal exécuté. Tout d’abord, Nagin n’organise pas l’évacuation des plus pauvres, incapables de partir faute de moyens de locomotion ou d’argent pour financer leur transport[41], et se contente de les inviter à se regrouper dans un « abri de la dernière chance », le Superdome, complexe sportif qui n’a pas été conçu pour abriter pendant plusieurs jours une foule de réfugiés et qui n’a pas été approvisionné en vivres et en boissons de manière suffisante pour assurer le soutien de cette foule[42]. Par ailleurs, Nagin refuse de faire procéder à l’évacuation de force des milliers d’habitants qui n’obéissent pas à l’ordre d’exécution, convaincus que l’ouragan épargnerait au dernier moment leur ville[43]. Enfin, il prend une troisième décision, tout aussi lourde de conséquences, en ne faisant pas procéder à l’évacuation des hôpitaux, des maisons de retraite et des hôtels.

Tranchant avec le comportement responsable de la plupart des autorités locales lors de la préparation de l’arrivée de Katrina, Nagin porte ainsi une lourde part de responsabilité dans le désastre qui frappe sa ville[44]. Son indécision conduit à maintenir dans la Nouvelle-Orléans plus de 70 000 personnes, qui sont les premières victimes du drame qui se joue à partir de l’inondation de la ville le 29 août 2005, survivant dans des conditions dramatiques au piège des eaux, obligeant les autorités à monter en urgence une opération de sauvetage qui révèle la vulnérabilité du dispositif fédéral de gestion de crises dans de telles circonstances.

1.2 – La paralysie des autorités municipales

A l’aube du lundi 29 août 2005, l’ouragan Katrina frappe les Etats côtiers du golfe du Mexique, ravageant sur son passage la Louisiane, le Mississipi et l’Alabama, ce dernier étant toutefois relativement épargné par la fureur de l’ouragan.

Aux vents tourbillonnants d’une force supérieure à 220 km/h, qui arrachent tout sur leur passage, s’ajoute un raz-de-marée qui recouvre une partie des Etats côtiers sous une vague de plus de 7 mètres de haut, submergeant notamment les digues qui protègent la Nouvelle-Orléans et qui sont détruites en plusieurs endroits, provoquant l’inondation de la ville en quelques heures, les trois quarts des quartiers de la Nouvelle-Orléans étant recouverts par les eaux au soir du désastre.

L’ouragan entraîne une gigantesque paralysie des moyens de communications. La plupart des centres de communication et des relais téléphoniques sont détruits : ainsi, à compter du 29 août, 3 millions de lignes téléphoniques cessent de fonctionner dans les trois Etats côtiers ravagés par Katrina[45].

Par ailleurs, dans le Mississipi comme en Louisiane, la plupart des centres de commandement locaux sont mis hors service, étant détruits ou inondés. Dans la Nouvelle-Orléans, l’inondation anéantit toute capacité de commandement : l’hôtel de ville, les centres de commandement de la police, des pompiers, de la Garde Nationale sont envahis par les eaux. Pendant toute la phase initiale de la crise, les responsables de ces services perdent tout contact avec leurs personnels mais aussi avec les responsables des niveaux fédéral et étatique. Les responsables locaux sont totalement dépassés par l’ampleur de la catastrophe, ne disposant plus pour la majorité d’entre eux de capacités de communication comme de commandement. Le maire de la Nouvelle-Orléans, Ray Nagin, est la meilleure illustration de cette situation : réfugié dans son hôtel de ville pendant les 5 premiers jours, il ne contrôle plus aucun de ses services, à commencer par sa police, qui s’est littéralement volatilisée. Si un PC provisoire est reconstitué au Superdome, réunissant des responsables de la police et de la Garde Nationale, il n’y a aucun commandement unifié et aucune structure pour regrouper les demandes, les classer par ordre de priorité et les adresser à l’échelon supérieur.

La plupart des élus locaux du Mississipi et de la Louisiane perdent ainsi toute capacité de communiquer pendant plusieurs jours. Dans le Mississipi, les seuls moyens de communication sont les téléphones satellites et les radios, jusqu’à l’épuisement des batteries. En Louisiane, alors que l’Etat et les municipalités tenaient des vidéoconférences quotidiennes pour coordonner leur action et faire un point de situation pendant la préparation de la crise, aucune vidéoconférence n’est possible à partir du lundi 29 août et ce jusqu’au vendredi 9 septembre, soit 11 jours plus tard, où, même à ce moment, plusieurs participants éprouvent encore des difficultés à téléphoner[46].

Dès les premières heures de la catastrophe, la destruction du système de communications comme des structures de commandement locales aboutit à la neutralisation de fait des autorités locales, qui ne sont plus en mesure de pouvoir gérer à leur niveau les premières mesures d’urgence ni de pouvoir solliciter des renforts.

1.3 – Des Etats dépassés par l’ampleur de la catastrophe

L’ampleur de la catastrophe prend au dépourvu les gouverneurs des trois Etats, dont les capacités sont insuffisantes pour faire face à l’ensemble des demandes[47]. Si les structures de commandement étatiques sont davantage préservées par l’ouragan, l’importance de ce dernier et différents facteurs opérationnels ont un fort impact sur l’unité de commandement.

En Louisiane, les responsables du centre des opérations de Baton Rouge ne sont pas préparés à gérer une catastrophe de l’ampleur de Katrina. Ils manquent ainsi de personnels qualifiés, ne disposant que de 40 personnels correctement formés, soit deux équipes de 20 personnels se relayant toutes les douze heures, ce qui est insuffisant pour leur permettre de diriger un grand nombre d’opérations de secours[48]. De même, le système informatique se révèle sous-dimensionné pour traiter le flot d’informations et de demandes, devant en toute urgence être renforcé par deux nouveaux serveurs à cet effet. Par ailleurs, il n’y a aucune unité de commandement au centre des opérations dont les responsables ne se soucient que de l’évacuation, laissant de côté d’autres aspects de la crise tout aussi critiques et qui nécessitent une collaboration étroite avec le groupe de planification fédéral (sauvetage, évaluation des dégâts, évacuation sanitaire, abris temporaires, déblaiement). De ce fait, lorsque le raz-de-marée se produit, les responsables étatiques n’ont aucune idée des mesures à prendre dans les premières heures et continuent de se focaliser sur les survivants, perdant du temps à organiser les opérations de secours sans engager la phase suivante. Ils sont rapidement dépassés par le nombre considérable de demandes d’aide du fait de la taille de Katrina et de l’importance des dégâts causés, à commencer par l’inondation de la Nouvelle-Orléans.

2 - La réponse tardive et confuse de l’administration fédérale

2.1 – La lente compréhension de l’ampleur réelle de la catastrophe de Katrina

Informés, le vendredi 26 août, de la menace de Katrina, les responsables fédéraux ne prennent pas la menace au sérieux. Bien que l’exercice Pam ne se soit déroulé que quelques mois plus tôt, ses enseignements ont été rapidement oubliés, au point qu’il faut près d’une journée aux fonctionnaires du DHS pour retrouver un exemplaire du rapport Pam. En outre, les principaux responsables sont en vacances[49] : Georges Bush prend alors son mois de vacances annuel dans son ranch du Texas, Dick Cheney est dans le Montana, le chef d’état-major de la Maison Blanche, Andrew Card, se trouve dans le Maine. Quant au conseiller de la Maison Blanche chargé des questions de sécurité intérieure, Kenneth Rapuano, c’est un spécialiste des armes de destruction massive et de la prolifération nucléaire mais qui ne connaît rien aux risques naturels. Le suivi des premières mesures concernant la prévention des effets de Katrina se fait donc par des vidéoconférences, où les responsables fédéraux ne semblent guère s’émouvoir des propos alarmistes du directeur du NHC[50] ni des rapports inquiétants de la FEMA. Katrina est traitée comme une catastrophe naturelle normale, dont la gestion est laissée à la diligence des autorités locales, conformément aux dispositions du National Response Plan, l’action fédérale se bornant à la prise en charge du coût financier des opérations de secours.