Avec une bibliographie de la question en bas de page.

Mots clés - Key words: Le budget communautaire est-il adapté aux enjeux de puissance de l'Union européenne. Commissaire-commandant Gaël Dettwiler, CID, 14e promotion. PREMIÈRE PARTIE : UN BUDGET MARQUE PAR LES ORIGINES DE LA CONSTRUCTION COMMUNAUTAIRE. Le budget communautaire, un instrument minimaliste et consensuel…au service de « l’Europe-espace »

DEUXIÈME PARTIE: UNE EVOLUTION SOUHAITABLE POUR PRENDRE EN COMPTE

LES NOUVEAUX ENJEUX DE L’UE. Un budget qui ne répond plus aux besoins d’une Europe communautaire moderne. La clause de révision des perspectives financières : espoir de réformes ?

INTRODUCTION

« C’est un budget économe, mais il nous permet de satisfaire nos ambitions »[1]. C’est ainsi que le chancelier autrichien Wolfgang SCHUSSEL qualifiait en avril 2006[2] le budget général de l’Union européenne (UE) ou budget communautaire.

Fruit d’un compromis entre des pays-membres qui font face à de fortes contraintes budgétaires nationales, le budget de l’UE exprime une certaine idée de l’Europe communautaire à travers les actions qu’il finance. A ce titre, il a été axé dès sa création sur le soutien du marché commun afin de permettre à l’UE de faire face aux enjeux du moment : la construction et de la cohésion communautaire.

Un demi-siècle plus tard, au fil des élargissements, l’UE est devenue une entité de près de 490 millions d’habitants, qui produit le quart du Produit National Brut (PNB) mondial. Elle a désormais la volonté de s’affirmer en tant qu’acteur mondial et d’obtenir une place au premier rang des puissances sur une scène internationale en mouvement.

Cette Europe communautaire n’ambitionne pas de devenir l’Europe puissance « qui est incontestablement une idée et un rêve français »[3] et qui est perçue comme une tentation française de transposer à l’échelle européenne son modèle national et ses ambitions. En fait, l’UE s’oriente plutôt vers la volonté de préserver son indépendance, de construire son destin d’entité politique plurielle et de promouvoir ses valeurs fondatrices ainsi que le multilatéralisme dans une véritable société internationale.

L’accession à la puissance apparaît donc comme une étape logique du développement communautaire pour une UE apaisée et loin de toute tentation hégémonique. Toutefois, cette marche vers la puissance comporte un certain nombre d’enjeux qu’il convient de ne pas négliger. L’UE doit en effet identifier puis défendre ses intérêts dans de nombreux domaines sous peine de perdre tout espoir de devenir un acteur mondial de premier plan.

L’importance relative de ces enjeux de puissance a évolué dans le temps. Certains comme la cohésion interne de l’UE sont étroitement liés à la construction communautaire, tandis que d’autres sont devenus plus prégnants depuis la disparition du monde bipolaire et l’accélération de la mondialisation.

Parmi ces derniers, les plus importants tiennent à la compétitivité économique et technologique, à la sécurisation des approvisionnements énergétiques, à la capacité de peser sur la scène internationale ou encore de se protéger et de protéger ses intérêts dans le cadre d’une défense en mutation où le volet territorial est désormais indissociable du volet projection.

Dans ce contexte, toute ambition communautaire de puissance ne peut se réaliser qu’à l’aide de moyens, politiques, institutionnels et financiers. Ces derniers ont considérablement augmenté depuis 1957, mais cette évolution n’a en rien modifié la structure du budget communautaire, qui reste donc construit pour faire face aux préoccupations liées à la construction de l’UE.

Il est donc légitime de s’interroger sur la pertinence d’une structure budgétaire vieille d’un demi-siècle. En d’autres termes, le budget communautaire est-il encore adapté aux enjeux de puissance de l’UE ?

Ce budget n’est plus capable de faire face aux enjeux de puissance de l’UE, du fait de son « inertie liée à la sédimentation des politiques communes mises en place depuis les années 50 »[4] comme la Politique Agricole Commune (PAC) et la politique régionale et de cohésion. Sa structure obsolète favorise les politiques du passé, au détriment de la préparation de l’avenir et de l’expression de la puissance communautaire.

Ce budget marqué par les origines de la construction communautaire (I) doit donc évoluer pour prendre en compte les enjeux de puissance d’une Europe communautaire moderne (II).

1. Un budget marqué par les origines de la construction communautaire

Dès sa conception, le budget communautaire a été mis au service d’une certaine vision de l’UE, plus orientée vers la paix et la mise en place de règles économiques communes que sur la recherche de la puissance. C’est pourquoi l’UE met en œuvre un budget volontairement faible, au profit d’une entité communautaire aux attributions limitées.

1.1. Le budget communautaire, un outil minimaliste et consensuel…

Le budget est le plus petit dénominateur commun entre les ambitions européennes des Etats-membres et les moyens budgétaires qu’ils veulent consacrer à la réalisation de ces ambitions. De ce fait, l’UE fonctionne avec un budget de compromis caractérisé par une taille modeste, un mode de financement complexe et une grande rigidité de fonctionnement. Il est tout à la fois facteur d’union autour de politiques communes et facteur de division entre Etats qui ne partagent pas la même appréciation sur son utilisation et son mode de financement.

1.1.1.Un budget en progression constante mais qui reste très modeste

Le budget de l’UE a accompagné la construction communautaire dès 1958. Son montant initial (81,3 millions d’euros en 1958) a été multiplié par 1488 en moins de 50 ans pour atteindre en 2006 la somme de 121 milliards d’euros. Cette progression a été fortement influencée par les différentes vagues d’élargissement[5] mais la hausse démarre réellement en 1970, date de la mise en place du système des ressources propres fondé sur des prélèvements fiscaux obligatoires pour chaque Etat-membre[6].

En dépit de cette progression régulière, ce budget reste très modeste à l’échelle de l’UE. Il ne représente en effet que 1% du Revenu National Brut (RNB) communautaire et 2,37% des dépenses publiques des 25 pays membres[7]. A titre d’illustration, les 118 milliards d’euros du budget 2005 correspondent globalement aux dépenses publiques de l’Autriche et représentent après conversion[8] 5,9% des 2 400 milliards de dollars du budget 2005 des Etats-Unis[9].

Cette relative modicité n’est pas consécutive à un manque d’ambition des Etats-membres mais tient au fait que le budget communautaire n’a pas été conçu pour se substituer aux budgets nationaux.

Il doit plutôt stimuler et compléter l’action des Etats, selon 3 grands principes[10] :

- Efficacité : l’action communautaire constitue le seul moyen d’obtenir des résultats pour combler les lacunes ou les orientations divergentes des actions nationales (cas de la PAC ou de la politique de transport avec le projet Marco Polo de transport européen intermodal).

- Efficience : l’action communautaire peut être plus rentable que certaines actions nationales, du fait notamment d’une meilleure coordination entre les pays-membres qui réduit le gaspillage. Elle peut également constituer le noyau d’agrégation des contributions nationales afin d’obtenir une masse critique pour mettre en œuvre certains objectifs clés (cas du projet Galileo de navigation par satellite).

- Synergie : l’action communautaire est nécessaire pour compléter, stimuler et lancer l’action des pays-membres en vue de réduire les disparités au sein de l’UE.

Selon la Commission, « le budget de l’UE est limité, mais son effet escompté est considérable »[11]. S’il convient d’examiner plus attentivement les politiques financées par le budget communautaire avant de se prononcer sur son impact réel, il est d’ores et déjà possible d’en mesurer certains effets sur les Etats-membres, notamment pour ce qui concerne son mode de financement.

1.1.2. Les ressources du budget communautaire

Le budget communautaire n’est pas alimenté par un impôt européen payé par chaque citoyen. C’est en fait un prélèvement fiscal pesant sur chaque Etat qui finance le budget, à travers un système complexe dit des « ressources propres » prévu par l’article 269 du traité de Rome.

Ce système consiste en des prélèvements fiscaux appliqués sur le RNB de chaque pays-membre (66% des recettes) et sur la TVA collectée (15%). Des prélèvements agricoles, des cotisations sur le sucre et des droits de douanes complètent ce dispositif (13%). Enfin, près de 6% des recettes annuelles de l’UE consistent en un report des crédits non consommés l’année précédente ou en recettes de fonctionnement comme les amendes infligées dans le cadre de la politique de concurrence[12].

Si, dans un souci de maîtrise des dépenses publiques communautaires, le montant total des ressources propres est plafonné par le Conseil européen à hauteur de 1% du RNB de l’UE, son poids est loin d’être négligeable sur les finances publiques nationales. Il représente à titre d’illustration 6,8% des recettes fiscales de l’Etat français[13]. La problématique des ressources propres n’est donc pas neutre et le financement de l’UE est à l’origine de clivages et d’oppositions régulières entre Etats-membres.

1.1.3.La question du rabais britannique

Outre sa relative complexité, le système des ressources propres comporte une importante dérogation au droit commun appliqué à chaque Etat : la correction britannique. Cette correction (ou rabais) a été consentie au Royaume-Uni en 1984. En effet, ce dernier payait à l’époque structurellement plus que les autres membres. Ceci en raison de l’organisation particulière de son tissu économique (installations portuaires importantes et surfaces agricoles relativement réduites) qui générait proportionnellement plus de recettes que les autres pays au titre des ressources propres. Le rabais consenti par l’UE correspond à un remboursement des 2/3 de l’écart entre la contribution payée par les britanniques et les dépenses communautaires exécutées sur leur territoire. Il représente en moyenne 3,5 milliards d’euros par an[14], payés par les autres membres.

Cette charge est tout particulièrement supportée par la France (30,7% en 2003), l’Italie (25,2%) et l’Espagne (14,1%). L’élargissement de 2004 n’a en rien modifié cette situation, le Royaume-Uni se voit en effet « rembourser les deux tiers de ce qu’il a versé (…) et ne supporte qu’un tiers de sa part normale du coût de l’élargissement »[15]. C’est donc aux autres pays-membres de compenser une fois encore les effets de ce mécanisme par une augmentation de leur contribution, y compris les NPM qui reversent ainsi au Royaume-Uni 500 millions d’euros par an[16] .

Si cette dérogation au droit commun budgétaire pouvait se justifier au début des années 1980, ce n’est désormais plus le cas, en raison du retour du Royaume-Uni à un niveau de performance économique parmi les meilleurs de l’UE. C’est pourquoi chaque négociation budgétaire pose désormais le problème de la réforme, voire de la suppression du rabais. Ceci sans succès jusqu’à présent en raison du véto du Royaume-Uni, qui résiste à la pression des autres Etats-membres.

1.1.4. Les soldes nets

A cause de l’importance du prélèvement RNB, le système des ressources propres fait financer le budget communautaire par les économies nationales les plus productives. Ainsi, les 4 « grands » pays que sont l’Allemagne, la France, le Royaume-Uni et l’Italie supportent-ils plus de 63% de la charge du budget de l’UE 25[17]. Quant aux NPM, ils ne représentent en 2006 que 5% des recettes communautaires.

Ce clivage entre ex-UE 15 et NPM est bien accepté et aisément compréhensible du fait de la disparité des niveaux de développement économique. Il n’en est pas de même lorsque l’on examine les soldes nets, c’est à dire la différence entre ce qu’un Etat paye à l’UE et ce qu’il reçoit de celle ci.

Il existe trois groupes au sein de l’UE : celui des « contributeurs nets » qui sont également les plus gros financeurs de l’UE 25, celui des pays les plus « pauvres » de l’ex UE 15 (Grèce, Espagne, Portugal, Irlande)[18] qui bénéficient encore largement des financements communautaires plusieurs décennies après leur adhésion[19], et celui des NPM qui, à l’exception de Chypre, s’inscrivent tous dans la catégorie des « bénéficiaires nets », probablement pour de nombreuses années.

Les « contributeurs nets », sous la pression des opinions publiques nationales, cherchent désormais à obtenir de l’UE un « juste retour », c’est à dire le paiement d’une proportion plus importante de la contribution versée. Cette revendication est à l’origine de nombreuses tensions entre Etats-membres et freine de facto la croissance du budget communautaire. L’attitude des « contributeurs nets » s’éloigne de l’esprit qui a présidé à la construction communautaire, marqué par une solidarité affirmée des pays les plus riches envers les autres afin de favoriser un développement commun.

L’évolution de l’Union à 25 puis 27 membres apparaît donc paradoxale, avec des pays de l’ex UE15 favorables à l’élargissement mais réticents à en assumer les surcoûts, nonobstant les « avantages politiques, sociaux et économiques que la réunification de l’Europe procure à l’Union dans son ensemble »[20]

1.1.5.Un budget encadré dans une programmation pluriannuelle : les perspectives financières

Le budget communautaire est voté chaque année par le Parlement européen, mais ce dernier n’est pas libre de décider de son montant, pas plus que la Commission qui prépare le projet de loi de finance. En fait, le budget est inscrit au sein d’une programmation étalée sur 7 années et appelée « perspectives financières ». Cette programmation est déterminée par le Conseil européen et fait l’objet d’un accord interinstitutionnel[21] avec le Parlement et la Commission. Le Conseil européen de Bruxelles du 17 décembre 2005 a entériné les prochaines perspectives pour les années 2007 à 2013.

Ce Conseil et les négociations préparatoires ont été marqués par un affrontement entre le Royaume-Uni et la France au sujet de la suppression du rabais britannique et de la PAC. Le Royaume-Uni voulant lier une éventuelle suppression du rabais à la réforme en profondeur de la PAC, pourtant sanctuarisée jusqu’en 2013 par l’accord de stabilisation des dépenses agricoles signé à Bruxelles en octobre 2002.

Dans ces négociations, les considérations nationales ont pris le pas sur les ambitions initialement affichées par la Commission et le Parlement européen, au détriment du budget communautaire. Les perspectives financières 2007-2013 prévoient en effet une enveloppe globale limitée à 862,36 milliards d’euros (plafond de 1,045% du RNB communautaire). C’est une programmation de compromis, inférieure de près de 200 milliards par rapport à ce qu’avait demandé la Commission pour renforcer l’action communautaire après l’élargissement à l’UE 27.

Instrument communautaire à la dimension volontairement réduite, le budget de l’UE ne vise à pas à se substituer aux budgets nationaux mais plutôt à accompagner leur action, au service d’un objectif commun de développement. Cet instrument est cependant loin d’être neutre et devient même source de tensions entre Etats-membres, qui ne partagent pas toujours la même vision de ce que doit être son mode de financement ou son évolution dans les années à venir. Cette discordance entre pays-membres se retrouve également au niveau de l’emploi du budget et des politiques qu’il finance.

1.2.… au service de l’Europe-espace

La notion d’Europe-espace a été employée par le président Valery Giscard d’Estaing pour définir une certaine vision de l’UE, à savoir la paix entre les Etats-membres, le marché unique et les politiques communes nécessaires à son fonctionnement. Cette conception de l’UE s’oppose à la vision plus française de l’Europe puissance car elle se limite à définir une zone de paix et de prospérité, sans entrer dans le champ de la puissance. C’est pourtant cette notion d’Europe-espace qui a présidé depuis 1957 à la construction de l’UE, et la grande majorité des politiques publiques financées par le budget ont été mises au service de cette conception de l’Europe communautaire.

D’où un budget axé dès sa mise en place sur la construction et la cohésion de l’UE, avec quelques politiques communes écrasant toutes les autres rubriques budgétaires. Cette tendance est encore d’actualité puisqu’en 2006, près de 78% des ressources du budget communautaire sont consacrées à deux chapitres : « ressources naturelles » et « cohésion ». Les deux politiques publiques les plus importantes de ces chapitres sont la PAC et la politique régionale, qui regroupent à elles seules 70% des ressources budgétaires.

Près de 78% du budget communautaire est affecté aux politiques de ressources naturelles (PAC, pêche et sylviculture) et à la politique régionale et de cohésion. Du fait de l’étanchéité des rubriques budgétaires, l’Union manque de souplesse dans la gestion du budget et doit se contenter des 22% restants pour financer son fonctionnement ainsi que les politiques internes et les actions extérieures.

1.2.1. La PAC : une réussite indiscutable mais pourtant contestée

La PAC est la première politique communautaire, tant du point de vue historique que budgétaire. Créée par le titre II du traité de Rome de 1957, elle a été introduite en 1962 pour permettre à l’UE de remettre à niveau une agriculture mise à mal par le second conflit mondial et assurer ainsi à l’Europe de l’ouest une autosuffisance alimentaire.

Cette politique productiviste a mis une vingtaine d’année pour atteindre l’objectif fixé, et l’UE dispose désormais d’une sécurité d’approvisionnement, d’un secteur agricole performant et compétitif et d’une industrie agro-alimentaire puissante. Cet acquis est un atout stratégique car l’UE ne dépend pas d’une puissance tierce pour ses approvisionnements alimentaires.

A l’inverse, elle bénéficie d’importantes capacités de production et d’exportation susceptibles d’intéresser son voisinage, notamment les populations du bassin méditerranéen (un demi-milliard de personnes d’ici 2050). Enfin, une agriculture communautaire moderne pourrait trouver de nouveaux débouchés dans l’énergie « verte » et les biocarburants, favorisant la réduction de la dépendance énergétique de l’UE.

1.2.1.1. Une politique pour l’agriculture et le secteur agricole

L’objet de la PAC est la mise en place d’un marché commun des produits agricoles et d’un fonds communautaire destiné à financer les dépenses agro-alimentaires. Ce marché commun a été mis en place et protégé par l’instauration de barrières tarifaires communes et par la levée des barrières nationales, ce qui tend à favoriser la préférence communautaire.

Le fonds communautaire intervient quant à lui pour développer et moderniser le monde rural, mais surtout pour stabiliser les prix sur le marché européen et pour soutenir les exportations des surplus de production agricole. La PAC protège et subventionne ainsi fortement le secteur agricole pour lui permettre de résister face à la concurrence internationale et de s’imposer à l’exportation.

1.2.1.2. Le poids de la PAC dans le budget communautaire

La PAC coûte à chaque citoyen 2 euros par semaine[22] et représente 46,7% du budget de l’UE (contre 90% dans les années 70). C’est le premier poste de dépenses communautaires avec 55,4 milliards d’euros en 2006, essentiellement affectés au Fonds Européen d’Orientation et de Garantie Agricole (FEOGA). Tous les pays-membres ne profitent pas du FEOGA de manière identique, comme l’indique le graphique « Attribution du FEOGA-Garantie par Etat-membre » présenté en annexe III.

La structure de l’économie et la place occupée par le secteur agricole créée donc un clivage entre les Etats-membres, opposant pays agricoles (France, Espagne, Italie, Grèce) aux pays à l’économie plus tertiaire, notamment le Royaume-Uni. Cette opposition est d’autant plus sensible qu’elle concerne chaque année des crédits d’un montant supérieur à 50 milliards d’euros.

1.2.1.3. Les limites de la PAC

En dépit de sa réussite opérationnelle, la PAC est condamnée à une réforme radicale, du fait des limites de son modèle économique :

. La prise en compte de l’élargissement : l’UE 27 accueille parmi les nouveaux entrants une majorité de pays dans lesquels le secteur primaire a encore un poids significatif. Ceci entraine la hausse de 45% des surfaces agricoles de l’Union et le doublement de sa main d’œuvre agricole[23]. Pour des raisons d’équité, il est cependant difficile d’envisager une PAC à deux vitesses, même si les aides agricoles aux NPM seront versées progressivement de 2004 à 2013, avec en 2007 le paiement de 25% du niveau versé à l’ex UE 15, puis une augmentation annuelle de 5 à 10% pour atteindre 100% en 2013. Cette montée en puissance des aides versées aux NPM pose donc le problème du maintien en l’état de la PAC, et sur sa compatibilité avec les limites du budget fixées par le Conseil européen (1,045% du RNB). De plus, un afflux massif de subventions agricoles pourrait encourager les agriculteurs des NPM à ne pas se réformer et donc à augmenter le poids relatif du secteur primaire dans les économies nationales.

. Le commerce mondial : la PAC est considérée comme très protectionniste, du fait des protections douanières et des subventions agricoles sur les marchés et à l’exportation. Ceci est ressenti de manière très négative par certains partenaires économiques de l’UE, notamment les pays émergents qui y voient là une concurrence déloyale et une entorse aux règles de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) visant à réduire les protections douanières. Les conséquences sur le plan économique sont importantes, à tel point que le cycle de négociations OMC de Doha lancé en 2001 a été suspendu sine die le 24 juillet 2006 faute d’accord sur les subventions agricoles. Face à la pression internationale pour relancer les négociations au détriment de la PAC, l’UE est fortement divisée entre les pays membres « agricoles » et les autres. Cette division fragilise la position communautaire dans les négociations.

. Le budget communautaire : les difficiles négociations budgétaires du Conseil européen de Bruxelles en décembre 2005 ont montré qu’un nombre important d’Etats-membres pense que la PAC ne doit plus être la priorité du budget communautaire. Au contraire, l’UE aurait tout intérêt à réorienter ses investissements vers les politiques d’emploi et de recherche et développement.

1.2.1.4. Une réforme déjà engagée

Si un démantèlement de la PAC n’est ni souhaitable ni envisageable compte tenu des règles de fonctionnement de l’UE, cela n’implique pas une absence de réformes. Une étape significative a été franchie avec l’Agenda 2000 suivi par le Conseil européen de Berlin (1999) qui ont permis de baisser les prix d’intervention sur les marchés et de moduler les compensations financières versées à chaque agriculteur de 20% par pays. Cette réforme a été complétée par le Conseil européen de Luxembourg (2003), avec la mise en œuvre d’un système de paiement découplé de la production. Cependant, ces mesures ont essentiellement porté sur les modalités de versement des fonds communautaires et pas sur le montant total de la PAC, qui conserve le premier rang au sein du budget. Les Etats-membres se sont toutefois engagés à remettre à plat le budget de la PAC à l’horizon 2009 en vue des négociations des perspectives budgétaires 2013-2019. Faut-il toutefois attendre 2009 ou 2013 pour modifier en profondeur une politique qui ne semble plus en phase avec les priorités de l’UE ?

1.2.2. La politique régionale et de cohésion : réduire les inégalités de développement

La politique régionale et de cohésion est plus récente que la PAC puisqu’elle est née avec l’institution du fonds européen de développement régional (FEDER) en 1975. Afin de faire face à un enjeu de cohésion fondamental pour l’UE, cette politique vise à réduire les inégalités de développement des pays-membres et à consolider le marché unique. Les différentes vagues d’élargissements ont en effet intégrés des pays de niveaux de développement inférieurs à la moyenne des membres fondateurs, notamment la Grèce en 1981 puis l’Espagne et le Portugal en 1986. Ces inégalités de développement ont même tendance à s’aggraver depuis l’élargissement de 2004, puisque « le rapport de PIB/habitant entre les régions les plus riches et les régions les plus pauvres passe de 2,6 dans une union à 15 à 4,4 dans une union à 25 et à 6 dans une union à 27 »[24].

Le PIB par habitant en SPA est de 251 pour le Luxembourg, de 108 pour la France et compris entre 48 et 89 pour les NPM de l’élargissement de 2004[25]. Les pays les moins développés de l’UE 25 sont la Lituanie, la Pologne et la Lettonie dont le PIB par habitant représente moins de la moitié de la moyenne communautaire à 25 (SPA= 100).

Quant aux deux nouveaux membres de l’UE 27 (alors candidats à l’adhésion en 2005), ils sont encore en dessous de ces niveaux, avec un PIB par habitant de 32 pour la Bulgarie et de 33 pour la Roumanie.

1.2.2.1. Les objectifs de la politique régionale et de cohésion

La politique régionale cofinance en partenariat avec les Etats différents projets au niveau des régions. A cette fin, les aides financières sont orientées par la Commission selon trois objectifs distincts, en fonction du niveau de développement économique calculé au niveau régional :

. Objectif 1 : promouvoir le développement et l’ajustement structurel des régions en retard de développement. Cela concerne les régions dont le PIB/habitant est inférieur à 75% de la moyenne communautaire ainsi que les régions nordiques à faible densité démographique. Cet objectif bénéficie de l’effort financier le plus important.

. Objectif 2 : soutenir la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle. Cet objectif est ciblé sur les pays les plus riches de l’UE.

. Objectif 3 : soutenir l’adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d’éducation, de formation et d’emploi. Il intervient sur l’ensemble du territoire communautaire, sauf pour les régions éligibles à l’objectif 1.

La répartition géographique de ces objectifs est présentée en annexe IV. L’UE est ainsi divisée en trois ensembles : les pays les plus pauvres de l’ex-UE 15 (Espagne, Portugal, Grèce, Irlande) ainsi que les régions sud de l’Italie et les régions nordiques qui sont éligibles à l’objectif 1, les NPM qui à l’exception de Chypre sont également éligibles à l’objectif 1, et le reste de l’UE composé des pays les plus riches qui bénéficient quant à eux des objectifs 2 et 3.

Cette répartition pose le problème de l’action dans la durée de la politique régionale, puisque certains pays de l’ex-UE 15 sont encore éligibles à l’objectif 1 après deux à trois décennies de soutien financier important. Il est fort probable que cette situation se reproduise pour les NPM, avec des délais de convergence estimés de l’ordre de 8 à 20 années pour les pays les plus performants (Slovénie, République Tchèque, Hongrie) et de 19 à 45 années pour les moins développés (Pologne, Roumanie, Bulgarie)[26].

1.2.2.2.Les instruments financiers et leur importance budgétaire

Les différents programmes issus de la politique régionale et de cohésion font appels à deux grands types de fonds : les fonds structurels et les fonds de cohésion. Ces derniers sont pour l’instant réservés par le traité de Maastricht aux pays les plus pauvres de l’ex-UE15 (Grèce, Irlande, Portugal et Espagne). Ces pays se caractérisent par un RNB inférieur à 90% de la moyenne communautaire et par l’engagement au sein d’un programme spécifique de convergence.

Les fonds communautaires sont employés à travers plusieurs instruments distincts, chargés de financer des investissements d’infrastructures ou de création d’entreprises (instrument FEDER), de moderniser la formation et l’insertion professionnelle (instrument FSE), le développement rural (instrument FEOGA lié à la PAC) ou l’industrie de la pêche (instrument IFOP). Ces fonds représentent le deuxième poste budgétaire de l’UE, soit 24% du budget et 28,6 milliards d’euros en 2006. Cette somme importante est répartie entre les fonds structurels (22 milliards) et les fonds de cohésion (6,6 milliards).

1.2.2.3.Les élargissements de 2004 et 2007 : un déplacement vers l’est de la politique régionale

Les deux récentes vagues d’élargissement ont induit un creusement brutal des inégalités de développement avec l’entrée de pays dont le RNB par habitant est inférieur de plus de 50% à la moyenne de l’ex-UE 15. C’est pourquoi la solidarité communautaire va s’orienter prioritairement sur ces pays, qui vont recevoir plus de 188 milliards d’euros de 2007 à 2013[27], contre moins de 22 milliards entre 2000 et 2006. L’effort communautaire vis à vis des NPM est donc initialement modéré et progressif, du fait de leur adhésion « tardive » en cours d’exécution de perspectives financières mais également parce que « 1 million d’euros représente dans ces pays une valeur plusieurs fois supérieure à ce qu’elle pèserait dans une région de l’UE15, du fait de la différence des prix »[28]. De plus, l’écart de développement est tel qu’un afflux massif de fonds communautaire ne pourrait être convenablement dépensé, d’ou la mise en place pour chaque pays d’un plafond maximal fixé à 4% du PIB national, afin d’éviter tout engorgement financier.

En dépit de ce plafond, l’effort pour les années à venir glisse inexorablement vers l’est. Le premier bénéficiaire de ces fonds sera ainsi la Pologne avec 67 milliards d’euros sur 7 ans, contre moins de 20 milliards pour la France. Les nouvelles perspectives financières prévoient au titre de la politique régionale 366 euros par habitant et par an pour un polonais, contre 263 euros pour un grec, 34 euros pour un français et 14 euros pour un néerlandais. Ceci montre la graduation des efforts entre les NPM, les pays « pauvres » de l’ex-UE 15 et les pays les plus développés. Ce glissement vers l’est de l’action communautaire a une portée politique forte puisqu’il marque la volonté des pays de l’ex-UE15 d’aider les NPM à converger vers leur niveau de développement économique. Il se heurte toutefois à une difficulté technique non négligeable liée à la capacité administrative des NPM d’employer convenablement les fonds versés. En effet, les procédures communautaires relatives à la constitution des dossiers administratifs, à la mise en concurrence et à la lutte contre la corruption sont extrêmement rigoureuses, et elles conditionnent le versement effectif des fonds. Chaque année, les NPM ne parviennent pas à respecter l’ensemble de ces règles et une grande partie des fonds ne peut être effectivement dépensée.

A titre d’illustration, la consommation par les NPM des crédits 2000-2006 était comprise entre 16 et 20% à la fin de l’exercice 2005[29], ce qui signifie que 80% des fonds alloués ne pouvaient alors être dépensés.

Un autre effet de l’élargissement de 2004 est une augmentation du PIB de l’UE limitée à 5% environ, tandis que sa population s’accroit de 20%. Ceci induit un « effet statistique » qui abaisse la moyenne du PIB par habitant dans l’Union (-12,5%)[30]. Par conséquent, certaines régions « pauvres » de l’ex UE 15 dont le PIB par habitant était inférieur à 75% de la moyenne passent naturellement au dessus de ce seuil, perdant le bénéfice de l’objectif 1 et de ses importants moyens financiers. Cette tendance s’est encore aggravée avec l’élargissement de 2007.

L’ « effet statistique » pose le problème du partage des ressources entre ex UE 15 et NPM. En effet, avec un budget plafonné à 1,045% du RNB communautaire, il est difficile d’augmenter considérablement les moyens de la politique régionale. C’est pourquoi l’effort consenti entre 2007 et 2013 au profit des NPM est en grande partie compensé par une réduction des crédits alloués à l’ex-UE 15. Cette solution adoptée au Conseil Européen du 17 décembre 2005 est une source de mécontentement pour les pays les moins développés de l’ex UE 15, qui perdent une partie significative de leur soutien financier spécifique sans que les faiblesses structurelles de développement de certaines de leurs régions n’aient disparues.

1.2.2.4. Une réforme nécessaire

Le partage des fonds entre ex-UE 15 et NPM n’est pas le seul élément de critique de la politique régionale. En effet, cette dernière est lourde à mettre en œuvre (les projets doivent être conjointement financés par l’UE et par les Etats-membres) et les fonds sont parfois détournés[31]. De plus, la Commission ne dispose pas d’un réel pouvoir de coordination de l’aménagement du territoire, qui reste une prérogative des Etats.

De plus, les effets économiques des fonds structurels et de cohésion sont difficiles à apprécier. L’effort communautaire est dispersé sur les milliers de petits projets présentés par les Etats et le bénéfice réel en termes de croissance des milliards d’euros investis n’est pas toujours démontré. La Commission annonce cependant un effet de levier de 3 euros pour 1 euro dépensé dans l’objectif 2[32], mais aucun chiffre précis pour l’objectif 1 qui est pourtant le plus important.

La politique régionale est un investissement des pays les plus riches sur l’avenir, en attendant un retour économique induit par l’augmentation du niveau de développement des pays les moins favorisés. Pour faire face à cet enjeu majeur de cohésion et favoriser la croissance économique future au sein du marché unique, l’UE a mobilisé depuis deux décennies près du quart de son budget. Du fait de l’élargissement, cet effort ne semble pas prêt de devoir s’arrêter, et son efficacité économique est difficile à estimer. Il est donc légitime de s’interroger sur l’opportunité d’une amélioration de cette politique régionale et de cohésion.

CONCLUSION DU CHAPITRE 1

D’un montant hors de proportion avec l’importance économique réelle de l’UE, le budget communautaire est un instrument minimaliste et consensuel. Cela n’empêche cependant pas les pays membres d’avoir de fortes divergences à son sujet, ce qui a pour conséquence principale de limiter l’augmentation des ressources qui y sont affectées.

Après un demi-siècle de fonctionnement, le budget apparaît comme un héritage des enjeux liés à la construction et la cohésion communautaire. Il a été et reste donc au service des politiques destinées à faire face à ces enjeux, à savoir la PAC et la politique régionale et de cohésion.

Cependant, ces politiques « fondatrices » sont désormais fortement contestées par plusieurs Etats-membres ainsi que par les partenaires économiques de l’UE. Elles sont en outre fortement impactées par les deux récentes vagues d’élargissement, qui bouleversent leur équilibre financier.

A cet égard, une réforme en profondeur semble s’imposer. D’autant plus que ces deux grandes politiques ne sont pas en phase avec les nouveaux enjeux de l’UE, notamment ceux liés à la préparation de l’avenir et à l’affirmation de la puissance communautaire sur la scène internationale.

2. Une évolution souhaitable pour prendre en compte les nouveaux enjeux de l’UE

Les différentes déclarations de la Commission et des chefs d’Etats et de gouvernements font régulièrement état du manque d’adéquation entre le budget communautaire et les enjeux de l’UE au XXI° siècle. Pourtant, aucune réforme structurelle importante n’a pu faire l’objet à ce jour d’un consensus entre pays-membres. Les prochaines perspectives financières offrent toutefois de nouvelles opportunités en la matière.

2.1. Un budget qui ne répond plus aux besoins d’une Europe communautaire moderne

Sans entrer dans une description exhaustive des politiques communautaires autres que la PAC et la politique régionale, il est possible de cerner les limites du budget par rapport aux nouveaux enjeux de l’UE. En examinant notamment quelle place est donnée à la préparation de l’avenir, aux problématiques énergétiques, au rayonnement international ainsi qu’à la sécurité communautaire.

2.1.1. La recherche : une priorité de l’Union mais pas du budget communautaire

Il est désormais établi que les activités de Recherche et Développement (R&D) contribuent fortement à la compétitivité de l’UE sur les marchés mondiaux ainsi qu’à sa prospérité économique. Cette appréciation de l’importance de la R&D a d’ailleurs été reprise par le Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000. La « stratégie de Lisbonne » communiquée à cette occasion vise à faire de l’UE d’ici 2010 « l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une grande cohésion sociale »[33].

Cette ambition communautaire doit permettre de faire face à un enjeu de taille : la compétitivité technologique et ses répercussions sur la puissance économique. Or l’UE n’aborde pas cette problématique dans les meilleures conditions, avec un investissement en R&D situé à 2% du PIB communautaire, contre 2,8% pour les Etats-Unis et plus de 3% pour le Japon[34]. La stratégie de Lisbonne vise donc à accroitre l’effort de recherche, en portant ce dernier à 3% du PIB (2% de recherche privée et 1% de recherche publique).

L’effort communautaire se traduit à travers des Programmes Cadres de Recherche et Développement technologique (PCRD). Le dernier a porté sur la période 2002-2006 avec une dépense budgétaire de 0,05% du PIB communautaire, soit un budget de 17,5 milliards d’euros. Ceci représente environ 10 euros/habitant/an. Le nouveau PCRD (2007-2013) est plus conséquent avec 48 milliards prévus, soit une augmentation de 40% à prix constants 2004. Ce programme doit subventionner plusieurs milliers de projets (technologies de l’information et communication, industrie spatiale, nanotechnologies, génomique et biotechnologies, développement durable, etc…). Pour les projets les plus importants, le budget communautaire constitue le noyau d’agrégation des contributions nationales, à l’exemple du projet Galileo de navigation par satellite (86 millions d’euros payés par l’UE en 2005[35]).

La hausse de la dotation budgétaire du nouveau PCRD ne peut cependant dissimuler la relative faiblesse des ressources communautaires affectées à la recherche, avec à peine 4,5% du budget annuel contre 46,7% pour la PAC. L’ambition communautaire de Lisbonne ne se retrouve donc pas complètement au niveau budgétaire. La préparation de l’avenir est encore nettement sous dotée par rapport aux deux grandes politiques de l’UE que sont la PAC et la politique régionale. De plus, les subventions communautaires sont réparties sur de très nombreux projets. A titre d’exemple, plus de 15 000 contrats de subvention ont été signés avec 77 000 partenaires entre 2002 et 2006[36]. Il y a donc dispersion de l’effort communautaire, sur des projets de taille et d’intérêt technologique inégaux. Enfin, en dépit de l’ambition commune de Lisbonne et de l’aide financière communautaire, tous les pays-membres ne s’impliquent pas de manière identique dans l’effort de R&D. En effet, certains pays de l’ex-UE15 comme la Grèce et l’Espagne ainsi que la plupart des NPM sont bien en deçà de la moyenne communautaire en pourcentage de PIB consacré à la R&D, et très loin des objectifs de l’UE.

Au problème de la relative modicité de l’enveloppe budgétaire globale s’ajoute donc celui de sa dispersion sur un trop grand nombre de projets et sur des pays qui ne s’investissent pas tous avec la même intensité dans l’effort commun de R&D.

2.1.2. Une politique énergétique communautaire sous dotée

Le paysage énergétique mondial en ce début de XXI° siècle fait apparaître une UE fortement consommatrice (deuxième marché mondial avec plus de 490 millions de consommateurs et une consommation annuelle de 500 milliards de m3 de gaz[37]), mais qui ne dispose quasiment pas de ressources en pétrole et en gaz. Elle dépend donc de producteurs extérieurs et entre ainsi dans la compétition mondiale pour l’accès à l’énergie. Compétition d’autant plus féroce qu’émergent de nouveaux consommateurs au développement économique important comme l’Inde ou la Chine.

Dans ce contexte, la Commission européenne fait régulièrement un bilan de la situation énergétique communautaire à travers des livres verts, dont le dernier publié en 2006[38] fait état des éléments suivants :

- Les investissements nécessaires pour répondre à la demande prévue d’énergie et remplacer les infrastructures vieillissantes représentent environ mille milliards d’euros au cours des 20 prochaines années.

- La dépendance de l’UE envers les importations augmente (50% des besoins actuels et 70% d’ici 20 ans). De plus, la moitié du gaz consommé dans l’UE provient de trois pays seulement (Russie, Norvège et Algérie). La dépendance envers ces trois pays devrait passer à 80% d’ici 25 ans.

- Les prix du pétrole et du gaz ont presque doublé dans l’UE au cours des deux dernières années et devraient se maintenir à des niveaux élevés dans les années à venir.

- Le climat se réchauffe (hausse de 1,4 à 5,8°C d’ici la fin du siècle). Ce réchauffement devrait avoir de graves conséquences économiques et écologiques dans toutes les régions du monde.

Face à cet enjeu majeur, l’UE est encore incapable d’agir efficacement et ne peut coordonner les politiques nationales des Etats-membres, soucieux de préserver leur souveraineté en matière énergétique. Le cas de l’accord germano-russe de septembre 2005 pour la réalisation d’un gazoduc en mer Baltique[39] illustre bien cette volonté des Etats de rester maître de leur politique d’approvisionnement, l’UE ne pouvant qu’entériner a posteriori les accords bilatéraux signés entre pays producteurs et consommateurs.

Ces accords ne suppriment toutefois pas la dépendance communautaire. Les brèves coupures d’alimentation en gaz liées aux tensions entre la Russie et l’Ukraine (2005) puis la Biélorussie (2006) sont autant d’exemples de la vulnérabilité de l’UE face aux pays producteurs et aux pays de transit. Enfin, la panne électrique survenue le 4 novembre 2006 dans le nord de l’Allemagne et ses effets sur de nombreux pays européens témoigne des conséquences de l’obsolescence progressive des infrastructures énergétiques du continent.

Consciente de sa vulnérabilité, l’UE n’apporte pourtant qu’une réponse timorée. En effet, les crédits alloués aux politiques de l’énergie ne représentent que 0,3% du budget communautaire. C’est avec une moyenne annuelle de 370 millions d’euros (hors dépenses administratives) que l’UE finance ses actions, qui consistent essentiellement en des études et de la recherche sur les énergies renouvelables et le transport d’énergie. Est également financée une partie des coûts de démantèlement des installations nucléaires obsolètes d’Ignalina (Lituanie) et Bohunice (Slovaquie).

Avec un budget aussi faible, des programmes aussi peu ambitieux et une absence de consensus des Etats-membres sur une politique commune, l’UE n’est pas capable d’apporter une réponse satisfaisante aux enjeux liés à la problématique énergétique.

2.1.3. L’action extérieure : des ressources importantes mais dispersées

L’action extérieure regroupe l’ensemble des politiques communautaires dirigées vers le reste du monde ainsi que celles qui traitent de sujets de dimension internationale. Elles visent à promouvoir l’identité de l’UE sur la scène mondiale et à soutenir les objectifs de la politique extérieure communautaire. L’action extérieure se traduit par des programmes de coopération, d’aide au développement, de prévention des conflits et des droits de l’homme. Elle s’inscrit dans l’esprit des objectifs de développement global fixés par l’ONU en mars 2002 à la conférence sur le développement de Monterrey (Mexique). A ce titre, l’UE est le premier contributeur mondial de l’aide au développement et de l’aide humanitaire (50% du total mondial). Le financement de cette aide est partagé entre l’UE et les Etats-membres qui y consacrent une moyenne de 0,34% du RNB national. Le budget communautaire dispose quant à lui d’une enveloppe importante, avec 5,5 milliards d’euros en 2006, auxquels s’ajoutent les 1,8 milliards de la stratégie de préadhésion. Ceci représente 6% du budget de l’UE.

2.1.3.1. Quelles sont les politiques de relations extérieures ?

Les ressources communautaires sont employées au travers plus de 100 instruments financiers, qui sont thématisés (promotion de la démocratie avec le programme IEDDH) ou régionalisés (relations avec l’Asie, l’Amérique latine, les Etats-Unis, les pays méditerranéens…). Ces instruments financent les politiques suivantes :

L’aide au développement :

C’est une politique orientée sur le long terme en vue de contribuer au développement structurel des partenaires de l’UE. Elle a été initiée dès 1957 au profit des anciennes colonies européennes puis a été élargie à l’ensemble des pays en voie de développement. L’UE soutien ainsi 150 pays, par le biais de mesures financières et commerciales.

Les principaux bénéficiaires de ces mesures sont les pays ACP (Afrique Caraïbes et Pacifique). La coopération a été initiée dès 1963, à travers les accords successifs de Yaoundé, de Lomé puis de Cotonou. Ce dernier accord est entré en vigueur le 1^er avril 2003 et concerne 77 pays. Le programme ACP est le plus important de l’UE et mobilise chaque année 1,2 milliards d’euros du budget communautaire, auxquels s’ajoutent 2,3 milliards hors budget financés par le Fonds Européen de Développement (FED). Le FED a été créé par les accords de Lomé au profit exclusif des pays ACP. Il est alimenté par les pays-membres de l’UE et est géré par la Commission européenne.

Les autres régions du globe bénéficient également de l’aide au développement, mais dans une proportion plus modeste[40] : Moyen-Orient et Méditerranée du sud (1,1 milliards), Asie (0,7 milliards), Caucase et Asie centrale (0,48 milliards) et Amérique latine (0,3 milliards).

Du fait de l’héritage colonial européen, les pays ACP puis ceux du Moyen-Orient et de la Méditerranée du sud sont au cœur de l’action communautaire en matière d’aide au développement. Cette politique est donc fortement orientée par les pays d’Europe de l’Ouest. Pour l’instant, les NPM n’ont pas encore fait d’objections majeures vis à vis de ces orientations, même si ces derniers n’ont pas les mêmes liens historiques avec la Méditerranée et les pays ACP.

L’aide humanitaire

L’action humanitaire de l’UE intervient par le biais de l’office humanitaire de la Communauté européenne (ECHO, créé en 1991). Le financement de l’aide humanitaire fait intervenir parallèlement le budget communautaire et les pays-membres. L’UE finance à partir de son budget une moyenne de 0,6 milliards d’euros chaque année[41], en dépenses d’équipement (matériel médical), de personnel et de fournitures (médicaments, produits alimentaires). Un fonds d’urgence annuel de 100 millions d’euros est également affecté à la réserve de la Commission, afin de pouvoir intervenir rapidement et en dehors de toute programmation budgétaire, à l’exemple du Tsunami de 2005 en Asie. Pour les pays ACP, l’aide humanitaire peut également être alimentée à partir du FED.

L’UE affecte donc un volume significatif de ressources budgétaires à l’aide humanitaire, mais elle n’agit pas directement sur le terrain. Elle procède en fait par l’intermédiaire de « contrats cadres de partenariats » avec des organisations internationales et non gouvernementales qui reçoivent des subventions communautaires. Cette procédure évite à l’UE d’avoir à gérer directement une lourde structure d’intervention humanitaire mais pose le problème du manque de visibilité de l’action communautaire et de la difficulté du contrôle des fonds versés aux différentes organisations.

La politique de préadhésion

Les instruments d’assistance de préadhésion sont destinés à préparer l’adhésion des pays officiellement candidats à l’UE. Il s’agit de les aider à moderniser l’ensemble de leurs structures économique et politique afin de les faire converger avec les standards de l’UE (critères de Copenhague). Les montants alloués à cette politique fluctuent selon les années, les élargissements réalisés et le nombre de candidats subsistants.

En 2006, les paiements ont représenté 1,8 milliards d’euros, dont 1,1 milliards pour le programme PHARE (pays d’Europe centrale et orientale), 460 millions pour le programme CARDS (Balkans occidentaux) et 207 millions pour l’aide à la Turquie. Ces instruments sont ensuite relayés par la politique régionale et de cohésion une fois l’adhésion réalisée.

La Politique Européenne de Voisinage (PEV)

Créée en 2004, elle s’adresse aux voisins directs de l’UE, à l’exception des pays retenus comme candidats à l’adhésion. Sont concernés par la PEV les Nouveaux Etats Indépendants (NEI) de l’ex URSS et les pays du pourtour méditerranéen. Du fait de son statut particulier de « puissance », la Russie a refusé toute intégration à la PEV pour ne pas être considérée au même titre que les autres voisins de l’UE. Elle fait donc l’objet de mesures financières spécifiques, incluses toutefois dans la même rubrique budgétaire que la PEV.

Cette politique communautaire vise à sécuriser les frontières extérieures de l’UE à travers une coopération politique, sécuritaire, économique et culturelle formant autour d’elle un « cercle d’amis ». Elle bénéficie de 13,1 milliards d’euros jusqu’en 2013, dont 1,15 milliards en 2006[42], avec notamment 675 millions annuels pour les pays méditerranéens et 118 millions supplémentaires pour le soutien à l’Etat palestinien et au processus de paix[43].

A ces 4 grandes politiques s’ajoutent la politique de promotion des droits de l’homme (IEDDH, 100 millions d’euros), la politique commerciale commune (liens avec l’OMC et partenariats économiques bilatéraux, 65 millions d’euros), la Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC) ou encore les volets externes des politiques internes (PAC, transport, environnement, lutte contre le terrorisme).

2.1.3.2. Bilan budgétaire de l’action extérieure communautaire : la dispersion des fonds

L’UE dispose de moyens budgétaires importants pour supporter ses actions extérieures. Cette masse financière, conjuguée aux contributions nationales des pays-membres, rend l’UE très attractive dans son voisinage comme dans l’ensemble des pays en voie de développement.

Ces moyens ne sont toutefois pas adossés à une puissance militaire crédible et l’influence extérieure de l’UE se situe plutôt dans le « soft power », ce qui rend l’aide communautaire acceptable par tous ses partenaires. Cette configuration présente cependant des limites, l’UE ne pouvant revendiquer une influence internationale à la hauteur des sommes qu’elle verse. L’exemple du processus de paix au Proche-Orient est à ce titre révélateur, l’UE est le premier bailleur financier tout en restant exclu des négociations, contrairement aux Etats-Unis qui paient moins mais qui ont derrière eux une puissance militaire reconnue.

On peut également constater que l’action extérieure communautaire est dispersée sur un nombre important de pays. Cette dispersion est à mettre en perspective avec les récents élargissements vers l’est. En effet, les nouveaux adhérents n’auront peut-être pas la volonté de continuer à financer des politiques en faveur de pays avec lesquels ils n’ont pas ou peu d’intérêts, tandis qu’eux même ont des priorités plutôt situées sur leurs frontières orientales.

A cette dispersion des fonds sur un grand nombre de bénéficiaires s’ajoute une dispersion du pouvoir décisionnel en matière d’action extérieure. Ce ne sont pas moins de quatre autorités qui interviennent dans ce domaine : trois commissaires (relations extérieures, politique commerciale et aide au développement) ainsi que le secrétaire général du conseil / haut représentant pour la PESC. Une large gamme d’instruments, aux portées thématiques et géographiques ainsi qu’aux enveloppes financières différentes s’est donc développée sans réelle cohérence globale ni structure organisationnelle adaptée.

Une redéfinition des objectifs, une rationalisation des différentes politiques et une évolution institutionnelle favorisant une unicité du pouvoir décisionnel sont donc souhaitables pour renforcer l’efficacité et la visibilité de l’action extérieure communautaire. Un début de réforme a été esquissé avec les nouvelles perspectives financières 2007-2013, qui voient la mise en place d’une nouvelle rubrique budgétaire « L’Union et son voisinage ». Cette rubrique fusionne l’instrument de préadhésion et les instruments de la politique de voisinage, ce qui donne une meilleure lisibilité au budget, sans toutefois modifier les orientations des années précédentes.

2.1.4. PESC et PESD, des politiques délaissées par le budget communautaire

La Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC) a été instituée en 1992 par le traité de Maastricht. Elle vise à établir des positions et des actions communes dans les domaines de la sécurité et de la politique étrangère. Un volet opérationnel civil et militaire de cette politique a été mis sur pied à partir du sommet franco-britannique de Saint-Malo (1998), la Politique Européenne de Sécurité et de Défense (PESD).

Ainsi ont émergé des politiques communautaires visant à imposer progressivement l’UE comme un acteur majeur sur la scène internationale, avec une vision stratégique commune et une panoplie d’instruments diplomatiques, civils et militaires de gestion de crise. La traduction budgétaire de ces ambitions communautaires n’est cependant pas adaptée, tant pour la PESC que pour la PESD :

2.1.4.1. La PESC

La PESC constitue le deuxième pilier communautaire, au sein duquel les décisions sont prises à l’unanimité des Etats-membres. Elle est financée par la rubrique « action extérieure » de l’UE, mais sa place au sein du budget communautaire est peu importante, avec 0,09% du total, soit 102 millions d’euros en 2006 et 159 millions en 2007. Les crédits PESC 2006 sont même inférieurs aux 112 millions d’euros du programme « Encourager et promouvoir la coopération dans le domaine de la jeunesse et des sports », ce qui témoigne du faible effort communautaire en faveur du deuxième pilier.
Ces ressources ne permettent de financer que le fonctionnement des organismes PESC (haut représentant et représentants spéciaux) ainsi que des actions de portée limitée dans les domaines suivants :

- non prolifération : lutte contre les armes de petit calibre,