Objectifs pour 2015-2030 ?
Négociations sur le programme de développement après 2015 : perspectives africaines

Par Dominique KEROUEDAN, le 20 novembre 2014  Imprimer l'article  lecture optimisée  Télécharger l'article au format PDF

Dominique Kerouedan est fondatrice et conseillère scientifique de la Spécialisation en santé mondiale de l’Ecole des affaires internationales de Paris-Sciences Po. Titulaire de la chaire Savoirs contre pauvreté au Collège de France pour l’année 2012-2013 sur la Géopolitique de la santé mondiale.

La politique de développement de la France n’oscille-t-elle pas entre solidarité et relations commerciales en direction des pays riches du continent africain ? Quelles sont les perspectives pour les populations les plus pauvres ? Du développement durable au développement et à la justice sociale, le chemin est encore long. La France et l’Union européenne ont une responsabilité toute particulière pour porter les situations ouest africaines dans le programme de développement après 2015. Il en va de la paix et de la stabilité mondiale.

CE QUI SE PASSE à l’occasion de la préparation des objectifs pour le monde après 2015 est de nature historique : pour la première fois en près 70 ans le paradigme de « développement durable », environnementaliste, inspire la conceptualisation des politiques de développement, jusqu’ici assimilées aux politiques de croissance économique.

Pour la première fois les objectifs seront universels au sens où ils s’appliqueront à l’ensemble des pays de la planète. Lorsque paraît en 1987 le rapport Brundtland intitulé « Our Common Future », reconnu comme fondateur du développement durable, il s’est écoulé près de quarante années depuis le discours d’investiture de Harry Truman en 1949 : « Il nous faut lancer un nouveau programme qui soit audacieux et qui mettre les avantages de notre avance scientifique et notre progrès industriel au service de l’amélioration de la croissance des régions sous-développées. Plus de la moitié des gens dans le monde vivent dans des conditions voisines de la misère. Ils n’ont pas assez à manger. Ils sont victimes de maladies. Leur pauvreté constitue un handicap et une menace, tant pour eux que pour les régions les plus prospères », 20 janvier 1949 ». Quarante ans d’interventions, d’acteurs, d’histoire, d’une culture du développement qui la plupart du temps s’est passée des questions environnementales.

Objectifs pour 2015-2030 ?

Bien que la notion de développement durable s’appuie sur trois piliers, (i) le progrès économique, (ii) la justice sociale, (iii) l’environnement, reconnaissons que les questions environnementales et climatiques ont dominé les intérêts et la recherche pratiqués dans le cadre de développement durable depuis près de 30 ans, « la recommandation de justice sociale étant quant à elle oubliée des discours  » (…). L’écologie devait ne pas contredire le progrès économique, « cet arrangement fait le succès du développement durable, en menant les politiques environnementales sans remettre en cause l’idéologie fondamentale du développement et de la croissance-dans les pays riches où le besoin de développement est devenu contestable, il légitimait le maintien du système économique en l’habillant, à la marge de « vert » » (…). En réalité, « l’écologie est restée inefficace à contrebalancer les effets dévastateurs d’une expansion économique indifférente à son impact écologique » [1].

Un an après la Conférence de Rio +20, le Secrétaire général des Nations Unies affirmait que « le développement durable doit devenir notre principe directeur et notre modus operandi à l’échelle mondiale  » [2]. Pour les acteurs de la justice sociale dans des environnements où les inégalités s’accroissent et s’accélèrent, le risque d’objectifs globaux est de continuer de ne pas porter une attention politique et des financements suffisants à certaines régions géographiques (les pays les moins avancés), à certains contextes (pays en guerre et Etats fragiles), aux secteurs sociaux (éducation, santé, protection sociale) et à certains groupes (les migrants, les jeunes, les filles et les femmes) [3] [4]. A l’échelon individuel l’enjeu est celui de l’égal accès de toute personne aux ressources, aux savoirs, à l’expertise et à l’expression de son potentiel, au sens des « capabilités » et des libertés fondamentales problématisées par le Prix Nobel d’Economie Amartya Sen. A l’échelon collectif, l’enjeu est celui du bien-être social, de la stabilité économique, du maintien de la paix et de la sécurité dans les pays les plus pauvres, tout particulièrement en Afrique francophone, et partant, de la sécurité mondiale. Le Président des Etats Unis, Barack Obama l’a récemment compris qui envoie trois mille militaires en Afrique de l’Ouest pour aider les gouvernements de Guinée, Sierra Leone et Libéria à maîtriser l’épidémie d’Ebola actuellement « hors de contrôle ».

Comment ces sujets sont-ils appréhendés lors des discussions en cours au sein du groupe de travail en charge de l’élaboration des futurs objectifs pour le monde sur la période 2015-2030 ? La politique de développement de la France n’oscille-t-elle pas entre solidarité et relations commerciales en direction des pays riches du continent ? Quelles sont les perspectives pour les populations les plus pauvres ?

I. Les négociations en cours en préparation du programme de développement après 2015

Après la publication en mai 2013 du rapport du Panel de haut niveau sur « Un nouveau partenariat mondial » [5] commandité par le Secrétaire général des Nations Unies, les négociations se sont poursuivies à New York au sein de l’« Open Working Group sur les objectifs de développement durable ». Dix-sept objectifs ont été retenus pour l’après 2015 [6], qui seront soumis à la discussion de la prochaine session de l’Assemblée générale des Nations Unies. Le Groupe d’experts sur le financement du développement durable a poursuivi de son côté ses consultations régionales afin de réfléchir à des mécanismes de mobilisation de financements domestiques pour le développement, pendant que les Etats de l’OCDE sont réinvités à respecter leurs engagements de consacrer 0,7% du PIB à l’aide publique au développement.

Les Etats d’Afrique contribuent à ces négociations au travers d’un Panel de haut niveau regroupant une dizaine de chefs d’Etats conduits par la présidente du Libéria Ellen Johnson Sirleaf. L’Algérie, la Mauritanie, la Guinée, le Bénin, le Congo et le Tchad y représentent l’Afrique francophone. La Commission économique de l’Union africaine a partagé sa position commune insistant sur : (i) le maintien de la paix et la nécessité d’une transformation économique vers davantage de productivité, une croissance plus efficace en termes d’emplois, de réduction de la pauvreté et des inégalités, (ii) le respect des engagements des Etats de l’OCDE, (iii) l’augmentation des financements domestiques et la diversification des sources de financement y compris au travers de mécanismes innovants [7].

En finale, la question est moins celle de voir les objectifs thématiques (comme la santé ou le sida par exemple) figurer en bonne place dans le programme de développement, que celles de savoir si ces objectifs sont pertinents compte tenu des situations locales, lesquels seront financés, à quel niveau, par qui et selon quels critères. Dans un environnement national et international concurrentiel entre diverses thématiques, tant les ressources sont limitées, comment les arbitrages seront-ils effectués entre thématiques et géographies ? Le processus de décision et de choix des objectifs finaux et de l’allocation des financements sera-t-il participatif jusqu’au bout, ou les contributions observées à l’échelle mondiale au cours des années préparatoires au programme de développement après 2015 ne seront-elles bientôt plus que l’ombre d’une vaste mascarade ?

Concernant l’Afrique, il est difficile de répondre à la question de la pertinence des objectifs globaux retenus tant il manque des études d’analyse des situations locales et du coût des interventions nécessaires au développement. Les effets sanitaires, sociaux et économiques de transformations à la fois amples et rapides, d’un continent où se déroulent plusieurs transitions, démographique, épidémiologique, et une urbanisation galopante, ne semblent pas anticipés à l’échelle globale, en dehors de quelques études réalisées par l’Union africaine dans le cadre de l’ « Agenda 2063 », telle celle relative au paysage de la santé à l’horizon des 50 prochaines années [8]. Programme qui fait dire au Président du Sénégal Macky Sall au Forum économique d’Abuja en mai dernier, « Nous parlerons d’une autre Afrique en 2063  » [9]. C’est dire à quel point les autorités régionales et internationales n’avaient pas pris la mesure de la sévérité de l’épidémie d’Ebola dans la région.

II. La politique de développement de la France n’oscille-t-elle pas en faveur des pays riches du continent africain ?

Lorsque nous échangeons sur les problématiques africaines, les deux rapports cités en référence au sein des institutions de coopération au développement à Paris sont d’une part celui du Sénat sur l’Afrique publié en octobre 2013 [10] et d’autre part celui de Védrine et al. publié en décembre dernier. [11] Les deux analyses partagent une préoccupation commune : la croissance démographique est spectaculaire en Afrique de l’Ouest, et pourrait « compromettre l’ambition légitime (des Etats) à devenir à leur tour des pays émergents  » (p.32 rapport Sénat). Les populations du Mali et du Niger vont être multipliées par 5 sur la période 2000-2050. Le Niger comptera 53 millions d’habitants en 2050 et le Mali, 50 millions.

Le rapport du Sénat équilibre le point de vue optimistes des économistes (inspirés du fait du dividende démographique que pourrait connaître le continent pendant quelques années) et celui de ceux qui voient plutôt les risques que les opportunités (enjeux sociaux, multiplication des conflits armés, inégalités, etc.) :« Pour beaucoup « le temps de l’Afrique » est arrivé. Ce discours sur l’émergence de l’Afrique est certes un discours des marchés financiers et des classes entrepreneuriales africaines, un discours d’auto-persuasion, notamment destiné à susciter la confiance  » (p. 30). La question sanitaire est quasi-absente du document, celle des femmes plus encore, en dehors de souligner que la baisse de fécondité est plus lente en Afrique de l’Ouest et de viser à « convaincre nos partenaires européens qu’une Afrique de 2 milliards d’habitants à 14km du sud de l’Europe avec autant d’opportunités et de risques devrait être une préoccupation centrale de l’Europe ».

Le rapport Védrine et al. commandité à l’époque par le Ministère de l’Economie et des Finances, est publié peu après celui du Sénat. Il s’agit de faire comprendre à l’opinion publique et au secteur privé industriel et commercial que la transformation africaine accompagnée d’une très forte croissance économique, observée depuis une décennie, est susceptible de créer des emplois en France et en Afrique. Ces propos inspirent le discours de Laurent Fabius aux journées du réseau à l’AFD, encourageant un développement assorti d’opportunités économiques et commerciales pour les entreprises françaises [12]. Certains auteurs par ailleurs insistent pourtant sur le fait que la croissance africaine ne s’accompagne pas de réduction de la pauvreté [13] ou de création d’emplois [14], comme ce que nous avons pu observer en Asie par exemple. En outre, « seuls 5% des étudiants en Afrique subsaharienne atteignent l’université  » (p. 42 du rapport Védrine). En découle la proposition de « relancer la formation du capital humain, la coopération universitaire et de recherche, les échanges intellectuels et les orienter vers le développement ».

Les attentes des PMA sont peu abordées, le rapport se focalisant en priorité sur les pays émergents. Finalement les priorités des pays cibles de la coopération française au développement, qui se situent principalement en Afrique de l’Ouest et du Centre, les plus pauvres d’Afrique [15], ne risquent-elles pas de pâtir d’une politique de développement durable de la France écartelée entre, d’un côté, la diplomatie économique avec les pays les plus riches du continent, et de l’autre, l’organisation de la Conférence de Paris sur le Climat en 2015 ? La politique de développement de la France privilégie-t-elle encore la solidarité ?

Les questions relatives aux femmes et à la santé sont tout aussi absentes du rapport Védrine que de celui du Sénat. Sur un continent où « la population des villes africaines va tripler dans les 40 prochaines années », et où 50% de la population a moins de 25 ans, rappelons que dans les bidonvilles les indicateurs de l’état de santé sont moins bons qu’en milieu rural. En outre, « 11 millions de jeunes africains devraient faire chaque année leur entrée le marché du travail au cours de la prochaine décennie » [16]. Or l’UNICEF nous apprend qu’à Abidjan, la moitié des nouvelles infections à VIH survient chez les jeunes de 15 à 25 ans, « les plus riches, les plus instruits et les plus informés  » [17], ces jeunes censés démarrer dans la vie active. Depuis le début de la pandémie, 19 millions de jeunes adultes sont morts de sida en Afrique, soit 6% de la force de travail, avec des impacts importants sur le développement économique [18]. Par ailleurs, climat, environnement, catastrophes naturelles, migrations, conflits, etc. ont des effets sur la santé : « de toutes les régions, l’Afrique est la plus vulnérable aux impacts négatifs du changement climatique et la moins préparée à y répondre » [19].

III. Perspectives pour les populations les plus pauvres

Tout au long de l’histoire du développement, Amartya Sen a rappelé l’intérêt pour les pays et les donateurs d’investir dans la santé : « La croissance économique ne saurait être considérée comme une fin en soi. Le développement doit consister avant tout à améliorer la vie que nous menons et à renforcer les libertés dont nous jouissons. Or, l’une des plus grandes libertés est celle de ne pas souffrir d’un mauvais état de santé que l’on peut prévenir et d’échapper à une mort évitable  » (…) « L’élargissement de ces possibilités de développement social a facilité un développement économique créateur d’emplois et a aussi favorisé la réduction des taux de mortalité et l’allongement de l’espérance de vie dans les économies d’Asie orientale et d’Asie du Sud-Est » [20].

Les autorités françaises et européennes en charge des politiques de développement en Afrique, de l’Ouest et du Centre notamment, les plus pauvres, les plus instables et les plus en retard à réaliser les objectifs du millénaire pour le développement, se posent-elles la question de la nécessité d’anticiper des effets sur la santé, l’éducation et la protection sociale, des métamorphoses spectaculaires en cours dans la région, de mouvements migratoires et d’une croissance démographique sans précédent dans l’histoire de l’humanité, sans parler d’anticiper le coût de ces impacts, tant pour les pays que la communauté internationale en charge du développement ?

Ces questions nous semblent d’autant plus importantes que les pays orphelins de l’aide mondiale le sont aussi de l’aide française, bien qu’étant ceux-là mêmes qui présentent les défis les plus importants. L’OCDE cite le Mozambique et l’Ethiopie comme faisant partie des pays prioritaires de 16 pays du Comité d’aide au développement CAD)(donor darling) tandis que le Togo et Madagascar ne sont des pays prioritaires que pour 2 pays du CAD (dont la France) [21]. Concernant l’aide programmable sur la période 2014-2016, l’OCDE note que « pour les pays qui présentent les niveaux de pauvreté et de retard les plus importants à réaliser les OMD, l’enquête révèle une réduction significative de l’aide programmable à hauteur d’un demi milliard de dollars. Ceci affectera en tout premier lieu les pays d’Afrique subsaharienne, tels le Burundi, le Tchad, Madagascar, le Malawi, le Niger, déjà identifiés comme étant des pays insuffisamment aidés ». Puis d’ajouter : « il est important de noter que l’aide n’est pas programmée en direction de là où les besoins sont les plus importants. Or « La plupart des augmentations sont prévues en direction des pays à revenu intermédiaire en Asie centrale, du sud et orientales, tels la Chine, l’Inde, l’Indonésie, le Pakistan, Sri Lanka et l’Ouzbékistan et le Vietnam », « le plus probablement sous forme de prêts » précise l’OCDE [22]. Selon la même enquête, l’Afrique pourrait bénéficier de financements légèrement accrus…en direction des pays d’Afrique du Nord, du Kenya ou du Nigéria.

La répartition de l’aide internationale est, par nature, inégale, du fait de motivations historiques, géopolitiques, sécuritaires, économiques et commerciales aussi diverses que les donateurs qui ne se concertent pas ou peu sur la programmation de leurs financements, qu’ils soient membres ou non du CAD de l’OCDE. En outre, lorsqu’elle se dit fondée, l’allocation de l’aide suit des critères de population, de charge de maladie ou de niveau de pauvreté mesurée par le PIB, par exemple, rarement des critères de vulnérabilité structurelle au sens des travaux de la FERDI (capacités institutionnelles, conflits armés, fragilité des Etats, etc.) [23] [24]. L’équation de l’absorption de volumes supérieurs d’aide par des pays où les capacités institutionnelles sont faibles et les besoins les plus importants, n’est pas résolue. Paul Collier vient se faire des propositions sur ce que les donateurs devraient faire pour les Etats fragiles [25]. Dans ces situations instables, la limite s’estompe entre ce qui relève de l’assistance humanitaire ou de l’aide au développement : au mieux, les crises sont appréhendées comme des « accidents de parcours sur le chemin du développement » [26].

Du développement durable au développement et à la justice sociale, le chemin est encore long. La France et l’Union européenne ont une responsabilité toute particulière pour porter les situations ouest africaines dans le programme de développement après 2015. Il en va de la paix et de la stabilité mondiale. Espérons que les leaders mondiaux européens et américains sauront tirer la leçon à temps de l’émergence d’une épidémie à virus à Ebola qui émerge dans cette région ouest-africaine comme un avertissement.

Copyright Novembre 2014-Kerouedan/Diploweb.com

[1Dossiers et documents du journal Le Monde, avril 2013

[2Secretary’s General remarks at Special Event on Achieving the Millennium Development Goals, New York, 25 septembre 2013, p.2. www.un.org

[3D. Kerouedan. La vocation altruiste dans un monde globalisé. Pour une approche humaniste du développement. Diploweb, la revue de Géopolitique, 19 novembre 2013

[4D. Kerouedan. La santé entre les paradigmes de « développement » et de « développement durable », problématiques pour l’Afrique pauvre. Cosmopolis, la revue de Cosmopolitique, N°1-2014 pp 55-65

[5A New Global Partnership : eradicate poverty and tranform economies through sustainable development », mai 2013, 69 p.

[6UN. Introduction to the proposal of the Open Working Group for Sustainable development. New York. 19 juillet 2014.21 p. http://sustainabledevelopment.un.org/focussdgs.html

[7African Union/ECA. Common African Position (CAP) on the post 2015 development agenda. 21p.

[8AfDB. Health in Africa over the next 50 years. March 2013. 27 p.

[9El. H. A. Thiam. « Macky Sall au Forum économique d’Abuja. Nous parlerons d’une autre Afrique en 2063 », Le Soleil, samedi 10 et dimanche 11 mai 2014, p. 3

[10J. Korgeoux, J.-M. Bockel et al. L’Afrique est notre avenir. Rapport d’information. Commission des affaires étrangères de la défense et des forces armées, N° 104, Sénat, 29 octobre 2013, 501 p.

[11H. Védrine, L. Zinsou, T. Thiam, J.-M. Severino, H. El Haraoui. Un partenariat pour l’avenir : 15 propositions pour une nouvelle dynamique économique entre l’Afrique et la France. Rapport au Ministre de l’Economie et des Finances, décembre 2013. 166p.

[12L. Fabius. Discours du ministre des affaires étrangères aux « Journées du Réseau » de l’AFD. Déclarations officielles de politique étrangère du 7 janvier 2014. Pp. 4-12

[13B. Arma. Making sense of Africa’s priorities for the post-2015 Agenda for development. Development, 2013, 56 (1), 114-122

[14V. Ramachandran, Why don’t African firms create more jobs ? Center for Global Development, 2 mars 2014, http://www.cgdev.org/blog/why-dont-african-firms-create-more-jobs, article commenté par The Economist, 29 Mars 2014, p. 66

[15Selon le relevé de décisions du CICID en juillet 2013, les pays prioritaires de l’aide française sont : Bénin, Burkina Faso, Burundi, Djibouti, Comores, Ghana, Guinée, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, République centrafricaine, République démocratique du Congo, Tchad, Togo, Sénégal.

[16Banque mondiale. L’emploi des jeunes en Afrique subsaharienne. Janvier 2014.

[17D. Kerouedan. Comment la santé est devenue un enjeu géopolitique. Le Monde Diplomatique, juillet 2013

[18BAD. Health in Africa over the next 50 years. March 2013.

[19Note BAD. Citée.

[20A. Sen. Santé et développement, Bulletin de l’OMS, 1999

[21OECD-DAC development brief : where do we stand on the aid orphans ? page 2. oecd.org

[22OECD. Development architecture. Outlook on Aid. Survey on Donors’ forward spending plans 2013-2016. 2p.

[23P. Guillaumont. Measuring structural vulnerability to allocate development assistance and adaptation resources. FERDI, June 2013. 21p.

[24P. Guillaumont et la FERDI. Tackling structural vulnerabilities to avoid conflict and State fragility. OWG on Sustainable development. New York, 6 February 2014.

[25P. Collier. Fragile African States : What Donors should do. FERDI, Document de travail 95, March 2014.35p.

[26S. Samaké à la table ronde sur le Mali, Colloque international de la Chaire Savoirs contre pauvreté, Collège de France, 18 juin 2014.
http://www.college-de-france.fr/site/dominique-kerouedan/symposium-2012-2013.htm


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