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La coopération brésilienne avec l’Afrique

Par Sebastian SANTANDER, le 1er avril 2011  Imprimer l'article  Information sur l'article Télécharger l'article au format PDF

Professeur en relations internationales au département de science politique de l’Université de Liège, professeur invité à l’Institut d’études européennes de l’Université libre de Bruxelles, membre associé du Centre d’études sur l’intégration et la mondialisation de l’UQAM et du Monash European and EU Center de l’Université de Monash à Melbourne.

Ces dernières années, le Brésil est parvenu à accroître sa présence dans les affaires internationales. Il a poursuivi et approfondi la pratique diplomatique consistant à multiplier les partenaires politiques et économiques tout en accordant une attention particulière au développement d’axes de coopération Sud-Sud. C’est dans cette perspective qu’il faut comprendre la nouvelle offensive de Brasilia en Afrique.

Dans le cadre de ses synergies géopolitiques, le Diploweb.com est heureux de vous présenter un article de Sebastian Santander, "La coopération brésilienne avec l’Afrique", publié dans le n° 738 de la Revue Défense Nationale, mars 2011, pp.37-44.

DELAISSE jadis par la mondialisation car considéré comme une « cause perdue » de l’économie internationale, le continent africain est désormais courtisé tant par les puissances industrielles traditionnelles que par les « puissances émergentes » à l’instar, notamment, de la Chine, l’Inde ou l’Afrique du sud. L’Europe, les États-Unis et les pays émergents rivalisent désormais autour de l’Afrique et de ses ressources naturelles. La politique de rapprochement et d’implantation de ces acteurs sur le continent noir s’accompagne de toute une série de stratégies dont le déploiement de programmes d’aide au développement. Le Brésil n’est pas en reste. En effet, ce pays, qui lors de la dernière décennie a sensiblement consolidé son poids sur la scène mondiale et accéléré la diversification de ses relations extérieures en accordant une attention particulière aux relations dites « Sud-Sud », s’est redécouvert un intérêt pour l’Afrique. Les liens tissés avec les pays africains sont aussi divers que variés et vont de la diplomatie à l’économie en passant par le commerce ou la coopération au développement. Cette stratégie de rapprochement est présentée par Brasilia comme désintéressée. Qui plus est, elle serait tout bénéfice pour le développement de l’Afrique. Les autorités brésiliennes n’hésitent d’ailleurs pas à affirmer que leur pays a une « obligation morale, politique et ethnique de faire ce qu’il fait pour le continent africain » [1].

La présente recherche vise à confronter ces affirmations à la réalité du terrain en répondant à la question suivante : la politique brésilienne de coopération à destination de l’Afrique est-elle uniquement animée par une démarche de solidarité ou répond-elle aux aspirations de puissance d’un pays en plein essor sur la scène internationale ?

Brésil : nouvel acteur de poids dans la politique internationale de développement ?

Les aspirations du Brésil à la puissance constituent un vieux rêve que ses élites dirigeantes caressent depuis de nombreuses décennies. La construction du statut de puissance a été progressive. Toutefois, elle s’est accélérée lors de cette dernière décennie en permettant au Brésil de s’affirmer comme un acteur important de l’arène mondiale tant sur le plan économique que diplomatique. L’économie brésilienne s’est davantage renforcée et diversifiée, les entreprises se sont consolidées et certaines d’entre elles se sont internationalisées. Le pays est récemment devenu autosuffisant en pétrole, ses partenaires commerciaux se sont multipliés et son poids dans le commerce mondial a augmenté, ses réserves de changes ont atteint plus de 180 milliards d’euros faisant de celui-ci un créditeur net du Fonds monétaire international. Le Brésil qui semble ne plus craindre les turbulences financières internationales [2] est parvenu à s’imposer comme un acteur chaque jour plus influent de la mondialisation. Cette situation lui a permis d’accéder à une crédibilité internationale sans précédent et a suscité un considérable effet d’attraction auprès des États et des opérateurs économiques étrangers.

La consolidation de son poids sur la scène mondiale doit également beaucoup au volontarisme décomplexé des élites en charge des relations extérieures du pays durant les années 2000. Celles-ci ont déployé une diplomatie énergique et multidirectionnelle sans précédent, occasionnant une augmentation substantielle des représentations diplomatiques (ambassades et consulats) du pays dans le monde [3], une consolidation de l’ancrage régional du pays et des rapports avec les puissances du Nord, le développement d’une coopération « Sud-Sud » avec aussi bien les puissances émergentes que les pays en développement ainsi que le renforcement de sa présence dans les fora multilatéraux et de son influence dans les débats internationaux [4].

Pour accompagner la projection de ses intérêts et ses aspirations à la puissance, le Brésil n’a pas hésité à se doter d’importantes ressources matérielles. Ainsi, les sources de financement des programmes de soutien aux pays en développement ont connu, durant la deuxième moitié des années 2000, une nette progression atteignant les 3 milliards d’euros et projetant le Brésil parmi les principaux donateurs mondiaux pour les pays pauvres [5].

Les autorités brésiliennes sont conscientes que leurs programmes d’aide au développement peuvent constituer un formidable instrument de visibilité et reconnaissance internationales pour leur pays. C’est la raison pour laquelle, elles veillent à les présenter comme des politiques de coopération et de solidarité avec les pays pauvres tout en les qualifiant de « diplomatie de la générosité ».

Ces aides sont destinées à soutenir l’éducation, la santé, l’alimentation ou l’humanitaire, à favoriser la coopération technique ou à acheter des produits locaux. Elles sont adressées par voie multilatérale dans le sens où le Brésil apporte un soutien financier à toute une série de programmes de développement d’organismes internationaux [6]. L’aide brésilienne se fait également par la voie bilatérale couvrant ainsi un champ géographique de plus en plus vaste allant de l’Amérique latine [7] à l’Asie du Sud [8] en passant par le Proche-Orient [9], les Caraïbes [10] et l’Afrique. Cette dernière accapare une grande partie des aides brésiliennes et fait l’objet d’une attention renouvelée de la part de Brasilia.

La nouvelle place de l’Afrique dans l’agenda extérieur brésilien

Les rapports avec l’Afrique ne sont pas récents. Ils remontent à la fin des années 60. Toutefois, ces relations ont connu une évolution en dents de scie. Les premiers pas de cette relation seront marqués par la position ambiguë du Brésil sur le dossier de la décolonisation de l’Afrique. Il faudra attendre la période à cheval entre les années 70 et 80 pour voir décoller les relations afro-brésiliennes. Les administrations militaires brésiliennes de Geisel (1974-1979) et de Figueiredo (1979-1985) doteront le pays d’une politique africaine structurée et cohérente accompagnée d’objectifs et de moyens. Cette période qui restera dans les mémoires comme le premier « âge d’or » des relations afro-brésiliennes cédera la place à une époque moins fertile. Celle-ci s’étend de la transition démocratique opérée à partir de 1985 jusqu’à l’administration Cardoso. Durant cette période, qui connaîtra des phases de variations, la politique africaine du Brésil manque de consistance d’ambition et de vision stratégique. Les priorités sont ailleurs et Brasilia relègue au second plan le continent noir qui s’enfonce dans une période dite d’« afro-pessimisme ». Cela aura pour conséquence un amenuisement des relations diplomatiques, des fermetures d’ambassades et de bases militaires ainsi qu’une chute des échanges commerciaux.

Toutefois, l’arrivée au pouvoir de Lula Da Silva permet de relancer les relations afro-brésiliennes occasionnant un nouvel « âge d’or ». Celui-ci souhaite jouer pleinement la carte de la diversification des relations extérieures et miser plus fermement sur la coopération Sud-Sud, tout comme l’avait fait le Brésil au temps du gouvernement Geisel. Ce faisant, il poursuit le projet de faire de l’Afrique un nouveau pôle d’expansion de l’influence du Brésil. Afin de traduire ces ambitions en actes concrets, les autorités brésiliennes ont commencé par accorder une place plus importante à l’Afrique dans leur dispositif institutionnel en créant au sein du ministère des Affaires étrangères une entité exclusivement consacrée au continent ainsi qu’en augmentant les capacités matérielles et humaines destinées à développer les relations afro-brésiliennes. Ces modifications institutionnelles ont été suivies d’un activisme diplomatique sans précédent vers l’Afrique, conduisant le Président brésilien à fouler les terres africaines plus de fois que l’ensemble de ses prédécesseurs réunis et que ses homologues du Bric. Il s’y est rendu 11 fois et visité 27 pays en huit ans de pouvoir. Sur les 35 ambassades brésiliennes ouvertes à l’étranger depuis 2003, 16 l’ont été en Afrique. Cette « ruée » vers l’Afrique a permis au Brésil de sceller plus de 160 accords avec les pays du continent dans des domaines allant du commerce à l’énergie en passant par l’agriculture, la coopération au développement, universitaire et militaire ; presque autant qu’entre 1960 et 2002 [11]. Cette évolution a, à son tour, suscité de nombreuses visites de chefs d’État et de gouvernement africains au Brésil et occasionné une sensible augmentation du nombre d’ambassades africaines accréditées à Brasilia passant de 13 en 2003 à 29 en 2010.

L’offensive de Brasilia en Afrique est également accompagnée d’une stratégie de promotion du Brésil et, en particulier, de son modèle de développement présenté comme une réussite et comme pouvant constituer une source d’inspiration. Ce dessein doit permettre au pays d’accroître de manière consensuelle son expansion et son influence en Afrique. Les autorités brésiliennes semblent donc animées par l’idée que, pour construire le statut de puissance du Brésil, il faut pouvoir s’affirmer comme une référence en mobilisant des ressources immatérielles telles l’idéologie ou la culture. Le continent africain apparaît, à leurs yeux, comme un terrain propice à ce dessein non seulement du fait que le Brésil compte le plus grand nombre de citoyens d’origine africaine, hors Afrique, mais aussi parce que la culture brésilienne y jouit déjà d’une certaine popularité due à l’intérêt croissant que suscite, notamment, sa musique, son football et ses feuilletons mélo. Afin de développer et consolider cet acquis, Brasilia n’hésite pas à inaugurer en Afrique (Mozambique) une station de télévision publique (TV Brasil Internacional) qui doit diffuser des programmes brésiliens en portugais dans 49 pays africains pour à terme élargir l’audience à l’Amérique latine, au Japon, à l’Europe et aux États-Unis. D’après les autorités brésiliennes, les émissions diffusées doivent présenter le Brésil sous un jour favorable et partant « dire du bien du pays » [12]. En outre, elles se dotent progressivement d’instances de socialisation qui doivent inciter le développement du leadership intellectuel et moral du pays à l’extérieur. La création de l’Université fédérale de l’Intégration Luso-afro-brésilienne (Unilab), financée par le gouvernement fédéral, s’inscrit également dans cette démarche. Cette institution ainsi que les pôles installés dans les pays de la Communauté des Pays de langue portugaise (Comunidade dos Países de Língua Portuguesa), la CPLP, doivent contribuer à la formation des élites africaines dans des domaines où l’Afrique est demandeuse et où le Brésil est compétent, à l’instar du développement agraire ou de l’agronomie.

Le Brésil cherche ainsi à montrer qu’il agit au profit du développement d’une coopération solidaire avec l’Afrique et au nom d’une « dette historique » qu’il aurait contractée auprès du continent africain pour avoir perpétué l’esclavage durant des siècles. Dès lors, la désignation de Redenção, première ville du Brésil à avoir aboli l’esclavage, pour accueillir le siège de l’Unilab, acquiert ici une dimension toute symbolique. Il s’agit de montrer que l’intérêt de Brasilia pour l’Afrique repose avant tout sur un fondement culturel et historique. D’où le discours officiel sur l’influence africaine dans la « culture », l’« art », la « façon d’être » et la « couleur de peau » des Brésiliens. Vu que le « métissage du peuple brésilien » doit beaucoup à l’héritage africain [13], le Brésil et l’Afrique sont « historiquement liés » [14]. Dès lors, les relations avec le continent africain, présentées comme étant spéciales, doivent se développer et se consolider davantage, d’autant que, d’après Brasilia, l’Afrique aurait tout à gagner dans une coopération plus poussée avec le Brésil du fait qu’il « dispose de tous les atouts pour contribuer à la ‘renaissance africaine’ » [15]. Les autorités brésiliennes en veulent, notamment, pour preuve leur politique d’aide au développement qui s’est, au cours des dernières années, consolidée au profit du continent africain. Celle-ci est développée par l’Agence brésilienne de coopération du ministère des Affaires étrangères et se décline en plusieurs mesures. Parmi celles-ci, on trouve les annulations partielle ou totale de dettes, l’octroi de nouveaux prêts et surtout les programmes d’assistance technique dans des domaines tels que l’agriculture, la santé ou l’énergie [16].

La place des intérêts dans la « diplomatie de la générosité » brésilienne

Ces initiatives, qui ont un degré de visibilité plus ou moins élevé, contribuent au façonnement d’une image particulière du Brésil sur la scène internationale, celle d’un acteur responsable, humaniste et bienveillant. Toutefois, cette démarche s’avère loin d’être économiquement désintéressée. La raréfaction des ressources naturelles dans certaines parties du monde ou les difficultés d’accès à celles-ci ont eu pour effet d’accélérer la course aux matières premières sur le continent africain. Celui-ci regorge notamment de pétrole, d’uranium ou de charbon attirant la convoitise des puissances de ce monde.

Le Brésil considère le continent africain comme un débouché de plus en plus important pour ses produits d’exportation et ses services, et les entreprises brésiliennes y voient dorénavant de sérieuses potentialités pour leurs investissements. Au-delà de la rhétorique officielle qui explique le rapprochement accéléré qu’ont connu les relations afro-brésiliennes par l’entremise des liens historiques et des similitudes ethniques et culturelles, l’activisme diplomatique déployé ces dernières années par Brasilia à l’attention de l’Afrique vise à ouvrir les marchés africains aux entreprises brésiliennes. Les nombreuses tournées présidentielles ont permis aux industriels brésiliens de mieux s’implanter sur le continent. Dès lors à chaque tournée effectuée en Afrique, le président Lula a pris l’habitude de se faire accompagner de ministres et secrétaires d’État ainsi que d’importantes délégations d’hommes d’affaires ; d’autant que la concurrence se révèle rude. Ce volontarisme politique a eu pour résultat une augmentation exponentielle des relations commerciales avec l’Afrique. En l’espace de huit ans les échanges ont quintuplé, passant de 3,5 milliards en 2003 à 18,5 milliards d’euros [17] . Certains pays ont davantage la cote ; ainsi, le Brésil s’intéresse au pétrole du Nigéria et de l’Angola ainsi qu’au charbon de l’Afrique du Sud. Rien qu’à eux trois, ils représentent 48 % des exportations brésiliennes en Afrique.

Les investissements brésiliens en Afrique ont également cru et se sont positionnés au nord (Algérie, Maroc), à l’ouest (Angola, Ghana, Gabon, Nigéria, Sénégal, Namibie), au sud (Afrique du Sud et Mozambique) et, depuis peu, à l’est (Kenya) du continent africain [18]. Les grandes entreprises brésiliennes investissent dans les mines (Vale do Rio), dans la construction et l’infrastructure (Oderbrecht, Andrade Gutierrez, Camargo Correa), dans les centrales électriques (Furnas), le pétrole (Petrobras) ou l’agriculture (Embrapa). Certaines d’entre elles, à l’instar d’Oderbrecht, se présentent sous la forme de conglomérats qui investissent dans plusieurs secteurs (pétrole, gaz, biocarburants, chimie, ingénierie, construction, immobilier) et divers pays africains (RDC, Congo, Djibouti, Gabon) à la fois.

Deux secteurs retiennent plus particulièrement l’attention des autorités brésiliennes : l’agriculture et les biocarburants. En tant que puissance agricole majeure et grand producteur-exportateur d’éthanol dans le monde, le Brésil est convaincu de détenir le savoir-faire qui permettra à l’Afrique d’assurer sa « révolution verte » et partant sa sécurité alimentaire et énergétique [19]. Dès lors, des agriculteurs africains sont accueillis régulièrement au Brésil pour suivre des formations qui leur permettront d’acquérir les techniques brésiliennes en matière d’exploitation des ressources agricoles. Par ailleurs, Brasilia a ouvert en 2007 au Ghana une antenne de l’Embrapa. Il s’agit d’une entreprise publique qui réalise de la recherche dans le secteur agricole. En se dotant d’un siège dans un pays africain, les autorités brésiliennes espèrent couvrir tout le continent. L’entreprise a déjà scellé une série de contrats de formation, d’assistance technique et de conseil dans le secteur agricole ou des biocarburants avec une vingtaine de pays africains. En réalité, le Brésil a tout intérêt à exporter son savoir-faire dans ces domaines car l’Afrique présente un potentiel de croissance considérable pour les exportations brésiliennes d’éthanol. Le Nigéria, le Ghana et l’Angola constituent les premières destinations pour les biocarburants du pays. En outre, des entreprises brésiliennes sont engagées dans l’exploitation pétrolifère et dans le développement des infrastructures de ces pays. D’ailleurs, l’entreprise publique Embrapa travaille en étroite collaboration avec Petrobras et Oderbrecht pour promouvoir l’exploitation des biocarburants en Afrique.

L’intérêt marqué pour l’Afrique, s’explique également par les ambitions brésiliennes d’obtention d’un siège permanent au Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU). Ce n’est pas un objectif nouveau pour le Brésil, mais depuis l’administration Lula, le pays en a fait une priorité de sa diplomatie à l’instar d’autres pays émergents comme l’Afrique du Sud et l’Inde actuelles. Pour ces États, le Conseil de sécurité ne reflète pas les réalités du monde d’aujourd’hui qui connaît d’autres dimensions avec l’essor de nouvelles puissances régionales. Il faut donc que les mutations structurelles que subit l’ordre international soient traduites en modifications institutionnelles. Ces pays s’allient et créent des enceintes collectives, à l’instar de l’IBSA [20], qui doivent leur permettre de jouer un rôle politique et stratégique à la hauteur de leurs poids économique et démographique et leur octroyer une plus grande place dans les instances décisionnelles des organismes multilatéraux. Le Brésil cherche à se positionner en chef de file de ces différents fora. Les autorités brésiliennes misent également sur le soutien de l’Afrique, d’autant que sur ce dossier elles sont désavouées par leurs partenaires latino-américains qui, à l’instar de l’Argentine, du Mexique ou du Venezuela, considèrent que la concrétisation des prétentions de Brasilia aurait pour effet de casser l’équilibre politique de la région et défendent, plutôt, l’idée d’un siège permanent pour l’Amérique latine selon un système de rotation entre les pays de la région.

L’Afrique est importante en termes de voix puisqu’elle est représentée par quelque 53 membres à l’ONU. D’où la volonté des autorités brésiliennes de présenter leur pays comme « le leader du Sud » et le porte-parole des pays les plus faibles et en particulier ceux d’Afrique. Ce discours ainsi que l’activisme diplomatique brésilien en Afrique et ses programmes d’assistance technique, sa politique d’annulation de dettes et d’octroi de nouveaux prêts peuvent être interprêtés comme des stratagèmes pour obtenir de nouveaux soutiens dans sa quête d’un siège permanent au CSNU. Cette stratégie commence à porter ses fruits dans le sens où les acteurs africains se montrent sensibles aux incantations brésiliennes. Ceci facilite l’expansion des compagnies brésiliennes en Afrique et permet au Brésil d’obtenir des appuis pour ses prétentions à l’ONU.

*

Ces dernières années, le Brésil est parvenu à accroître sa présence dans les affaires internationales. Il a poursuivi et approfondi la pratique diplomatique consistant à multiplier les partenaires politiques et économiques tout en accordant une attention particulière au développement d’axes de coopération Sud-Sud. Ceux-ci ont été envisagés pour dégager des espaces de pouvoir, accroître l’autonomie du pays face aux puissances traditionnelles de la scène internationale et ainsi favoriser une progressive redistribution du pouvoir mondial.

C’est dans cette perspective qu’il faut comprendre la nouvelle offensive de Brasilia en Afrique. Le continent présente des atouts non-négligeables pour les intérêts stratégiques du Brésil et de ses entreprises. Pour mieux s’implanter sur le continent, les autorités brésiliennes développent et consolident leur programme de coopération à destination de l’Afrique et accompagnent leur politique africaine d’un discours normatif. Ce dernier présente les intentions brésiliennes à l’égard de l’Afrique de manière bienveillante et désintéressée. En ce faisant, le Brésil parvient à accroître son capital sympathie en Afrique ce qui à son tour facilite sa pénétration sur le continent africain.

Copyright Mars 2001-Santander/Revue Défense Nationale


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La coopération brésilienne avec l'Afrique

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[1] Mercosul & CPLP, « Brasil tem responsabilidade moral de apoiar África, diz Lula », 15 octobre 2008.

[2] Alors que dans le passé le Brésil subissait de plein fouet les turbulences financières internationales, la crise actuelle a juste eu pour effet de ralentir, de manière passagère, sa croissance économique.

[3] Le nombre de représentations diplomatiques est passé de 155 à 224.

[4] Pour une analyse détaillée de la politique de puissance du Brésil, Sebastian Santander : « Le Brésil et ses aspirations au statut de puissance : auto-perception, capacités, reconnaissance internationale », in L’émergence de nouvelles puissances : vers un système multipolaire ? Paris, Ellipses, 2009.

[5] The Economist, « Brazil’s foreign-aid programme. Speak softly and carry a blank cheque », 15 juillet 2010.

[6] C’est le cas du HCR, du PAM, de la FAO, de l’Unicef ou de l’Organisme international des migrations.

[7] Fonds apportés au Chili lors du tremblement de terre de février 2010. D’autres pays d’Amérique latine (Cuba, Amérique centrale) bénéficient, quant à eux, d’un soutien financier dans le secteur de la santé et de l’éducation.

[8] Aide humanitaire apportée au Pakistan lors des inondations d’août 2010.

[9] Support financier au profit de Gaza, de l’Irak et de l’Iran.

[10] Haïti est le premier bénéficiaire de l’aide humanitaire du Brésil.

[11] Durant cette période 172 accords sont signés.

[12] Luiz Inacio Lula Da Silva, « TV Brasil International : a cara do Brasil no exterior », Planalto, 24 mai 2010.

[13] Luiz Inacio Lula Da Silva, « Discurso durante sessão de abertura da Cúpula Brasil – Comunidade Econômica dos Estados da África Ocidental (Cedeao) », Planalto, 3 juillet 2010.

[14] Luiz Inacio Lula Da Silva, « A aposta brasileira na África », Valor Econômico, 29 octobre 2007.

[15] Ibid.

[16] Alcides Costa Vaz et Cristina Yumie Inoue Aoaki, « Les économies émergentes et l’aide au développement international. Le cas du Brésil », IDRC, 2007 ; Claudio Ribeiro, « La politique africaine du Brésil et le gouvernement Lula », Politique africaine, 113, mars 2009.

[17] « Balança commercial Brasileira : dados consolidados », Miniestério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDICE), 2010.

[18] Simon Freemantle et Jeremy Stevens, « Bric display divergent strategies in Africa : an illustration using five Gateway nations », Standard Bank, 9 décembre 2009.

[19] Simon Freemantle et Jeremy Stevens, « Brazil weds itself to Africa’s latent agricultural potential », Standard Bank, 1er février, 2010 ; Alexandre De Freitas Barbosa, Thais Narciso et Marina Biancalana, « Brazil in Africa : Another Emerging Power in the Continent ? », Politikon, 36, 1, 2009 ; Enrique Ventura, « La diplomatie Sud-Sud du Brésil de Lula : entre discours et réalité », Opalc, juin, 2010.

[20] L’IBSA est un forum de dialogue politique entre l’Inde, le Brésil et l’Afrique du Sud.



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