Géopolitique de Chypre

Par François DOPFFER, le 12 février 2009  Imprimer l'article  lecture optimisée  Télécharger l'article au format PDF

Diplomate, a été Ambassadeur de France en Turquie

Pour l’auteur, la Turquie n’entrera pas dans l’Union européenne sans un règlement de la question de Chypre, mais il n’y a guère de chances de résoudre cette affaire si la Turquie reste en dehors de l’Union. Dans ce dernier cas, on irait sans doute dans le sens de la partition.

Dans le cadre de ses synergies géopolitiques, le site www.diploweb.com est heureux de vous présenter en exclusivité sur Internet un extrait du livre de François Dopffer, L’imbroglio turc, publié en novembre 2008 aux éditions Lignes de repères (www.lignes-de-reperes.com). L’ouvrage bénéficie d’une préface de Hubert Védrine, ancien ministre des Affaires étrangères.

Voici le chapitre intitulé "Chypre", pp. 71-79, ce qui explique qu’il soit classé ici dans la rubrique Etats membres de l’Union européenne, sans préjuger de la suite de la candidature turque.

SUR LA QUESTION de Chypre, [...] l’évolution de la politique turque est plus incertaine. La logique de la candidature de la Turquie a conduit à une inflexion de la politique d’Ankara, favorisant le plan de règlement présenté par les Nations Unies. Mais la démarche n’est pas allée à son terme, en raison du refus de Nicosie de l’accepter, ainsi que des implications de politique intérieure en Turquie. L’élection présidentielle à Chypre les 17 et 24 février 2008 semble annoncer une politique de Nicosie plus ouverte, mais les incertitudes sur la négociation entre Ankara et Bruxelles et sur la crise politique intérieure en Turquie pourraient bien perpétuer le blocage de ce dossier.

La question de Chypre est une séquelle de la décomposition de l’Empire ottoman. Deux populations y coexistent depuis des siècles, une majorité de langue grecque et de religion orthodoxe, avec une minorité de langue turque et de religion musulmane. En 1878, lors du Congrès de Berlin [1], le Sultan, qui avait bénéficié du soutien britannique contre les ambitions russes, dut placer en contrepartie l’île sous administration de Londres, dont l’autorité s’exerça jusqu’en 1960. Après la deuxième guerre mondiale, un mouvement nationaliste grec, l’EOKA, lança en 1955 contre les Britanniques une guérilla dont le programme politique était l’Enosis, c’est-à-dire l’union avec la Grèce. Cette solution, inacceptable pour les Chypriotes turcs, fut écartée lors de l’indépendance de 1960, au profit d’un régime assez complexe, fondé sur le principe bicommunautaire, dont la raison d’être était de protéger la communauté turque en lui donnant dans les institutions une place supérieure à sa puissance démographique (18%). Garanti par la Grande-Bretagne, la Grèce et la Turquie, mais rejeté par les partisans de l’Enosis, ce régime dégénéra vite et aboutit à la paralysie, puis à des incidents graves dès 1963.

Entre 1963 et 1974, les Chypriotes turcs se retirèrent des institutions centrales. Dans la communauté grecque, la lutte politique se poursuivait entre les partisans de l’Enosis alors encouragés par la junte militaire d’Athènes et ceux de l’indépendance de Chypre conduits par le Président-Archevêque, Mgr Makarios. Le coup d’État fomenté en 1974 par les militaires grecs et leurs amis chypriotes pour renverser Makarios et réaliser l’Enosis, eut des conséquences catastrophiques pour Chypre. La Turquie intervint militairement en tant que garant des accords de 1960 et occupa, en deux phases, 37% du territoire chypriote, constituant une zone homogène d’un seul tenant au nord de Chypre, séparée du sud par une frontière infranchissable. Les interventions militaires de 1974 ont provoqué des disparitions des deux côtés (2500 personnes). Nombre de biens fonciers appartenant à des Chypriotes grecs et turcs ont été spoliés. Les monuments religieux ne sont pas entretenus. En 1975, un échange « provisoire » de populations aboutit à transférer 140 000 Grecs du Nord vers le Sud et 60 000 Turcs du Sud vers le Nord. Une force des Nations Unies surveille depuis 1964 la « ligne verte » qui sépare les deux communautés.

Pendant trente ans, jusqu’en 2003, les deux zones et les deux communautés de chaque côté de la ligne verte se sont tournées le dos. La partie grecque, qui a conservé la reconnaissance internationale, a connu un brillant développement (PIB de 18000 euros par tête en 2004) et est entrée dans l’Union européenne lors de l’élargissement de 2004. La partie Nord a proclamé son indépendance en 1983 sous le nom de République Turque de Chypre Nord (RTCN), mais, n’ayant été reconnue par aucun autre état que la Turquie, elle est restée isolée. Les échanges de la zone nord avec l’extérieur sont difficiles et ne peuvent pratiquement passer que par la Turquie.. De fait, la zone des chypriotes turcs n’a pu, en dépit de l’immigration de colons turcs (de 50 à 100 000 personnes), se développer aussi rapidement que la partie sud (PIB de 8000 dollars par tête en 2004). Une armée turque de 35000 hommes y stationne en permanence.

Le lourd contentieux entre les deux communautés affecte également la Grèce, qui suit généralement la position de Nicosie, et la Turquie, où le lobby chypriote turc est fort influent. Quant aux relations entre l’Union européenne et la Turquie, elles doivent prendre en compte, depuis l’adhésion de Chypre, la défense des intérêts de Nicosie.

Le dossier aurait pu rester sans solution, d’autant que les incidents militaires sont devenus très rares le long de la ligne verte, si la question n’avait pas été renouvelée par l’adhésion de Chypre et la candidature de Turquie à l’Union. Le règlement de la question chypriote est devenu une condition, non pas de l’ouverture de négociations d’adhésion de la Turquie, puisque celles-ci sont effectivement ouvertes, mais de facto de leur aboutissement.

Une solution est-elle possible alors que les négociations intercommunautaires sous l’égide des Nations Unies n’ont abouti à rien depuis trente ans ? Beaucoup en doutent et pourtant, les choses ont changé dans les dix dernières années. L’hostilité radicale entre la Grèce et la Turquie a disparu et les deux pays ont compris que leurs intérêts fondamentaux étaient compatibles et même interdépendants, comme le démontre l’amélioration des relations bilatérales entre Athènes et Ankara [2]. Le gouvernement AKP arrivé au pouvoir à Ankara en 2002, s’est révélé en mesure de résister aux pressions du lobby chypriote turc dirigé depuis trente ans par M. Denktash, et le Premier ministre turc, M. Erdogan, a mis en œuvre une politique plus ouverte. Le succès économique de la partie sud de l’île et l’échec de la partie nord ont favorisé un changement d’équilibre politique dans la communauté turque, qui, rejetant désormais l’intransigeance des trente dernières années, souhaite un accord avec la communauté grecque et a voté contre M. Denktash. Ce dernier en avait pris conscience et avait accepté l’ouverture en 2003 de trois points de passage sur la ligne verte jusqu’alors hermétique. Ce fut un étonnant succès : un million de passages, cinq mille Turcs travaillant quotidiennement au sud, l’accès des Chypriotes turcs au système de santé du Sud de l’île, la liberté de voyager avec 65 000 passeports chypriotes délivrés aux Turcs.

Enfin, l’entrée de Chypre dans l’Union conduit Nicosie à soutenir - au moins en principe - la candidature d’Ankara à l’Union, considérant que la stabilité et le développement de la Turquie sont un facteur important pour l’avenir à long terme de l’île. Au total, si l’adhésion de Chypre renforce incontestablement la position politique de Nicosie, elle accroît aussi, sur le moyen terme, l’attrait d’une solution pour la Turquie. Certes les problèmes de politique intérieure en Turquie et à Chypre peuvent provisoirement geler toute négociation, comme ce fut le cas en 2007, à l’approche des élections présidentielles à Chypre. Mais on imagine difficilement que la Turquie ne puisse concilier l’intérêt national d’une adhésion à l’Union et celui de quelques dizaines de milliers de turcs chypriotes, eux-mêmes désireux en majorité d’un arrangement avec Nicosie.

Une solution sous l’égide des Nations-Unies ?

Jusqu’à présent, le dossier est resté entre les mains des Nations Unies, ce qui est historiquement et logiquement justifié puisque la crise est bien plus ancienne que l’élargissement de l’Union à Chypre et que l’Union serait nécessairement juge et partie. Après de multiples tentatives, profitant de la conjoncture plus favorable depuis le rapprochement gréco-turc et la défaite électorale de M. Denktash, les Nations Unies ont cherché à relancer un plan de règlement. Ce plan, dit plan Annan, qui a connu cinq versions différentes, ne résultait pas d’une négociation directe entre les deux communautés, mais d’une réflexion approfondie menée entre 2002 et 2004 par les experts des Nations Unies et de multiples entretiens avec les responsables des deux communautés. Il se fondait sur les principes de 1960 : un état confédéral composé de deux états constitutifs disposant chacun d’un territoire. L’exécutif serait dévolu à un conseil présidentiel de neuf membres (six Grecs et trois Turcs), le législatif comporterait deux chambres, l’une comportant un quart de députés turcs, et la chambre haute composée à égalité de représentants turcs et grecs, le judiciaire étant exercé par une Cour Suprême composée de trois juges grecs, trois turcs et trois juges internationaux. Des règles visant à protéger la minorité s’appliqueraient à la prise de décision, de manière à éviter que la majorité grecque abuse de sa position et impose sa volonté à la minorité turque. La compétence fédérale serait limitée à la politique étrangère, la monnaie, la citoyenneté, le reste étant dévolu aux deux états constitutifs. Le nouvel État n’aurait pas d’armée et serait défendu par les trois États garants de 1960. Les contingents grec et turc seraient ramenés progressivement à 950 et 650 hommes. La zone turque serait réduite de 37 à 28.5% du territoire, permettant ainsi à la majorité des Grecs déplacés de recouvrer leurs propriétés. Pour les autres, un dispositif combinant restitution partielle et indemnisation serait organisé. Les bénéfices de l’accession à l’Union européenne s’appliqueraient immédiatement à la zone turque. En somme, ce plan reconnaissait à la communauté turque sur le plan territorial et institutionnel une position supérieure à sa part démographique, mais prévoyait la démilitarisation de Chypre et le départ presque total de l’armée turque.

Les experts des Nations Unies jugèrent en 2004 le compromis suffisamment élaboré pour le soumettre à référendum dans les deux zones. La communauté turque l’approuva à une forte majorité, tandis que la communauté grecque le rejetait aussi largement. La Turquie avait sans équivoque appuyé ce plan, mais la Grèce ne lui avait accordé qu’un soutien tiède. Que s’était-il passé ? Le président de la République de Chypre, M. Papadopoulos, avait mené une vigoureuse campagne contre le plan Annan et avait contraint les autres partis politiques à le suivre. L’opinion grecque chypriote, mal préparée, considéra probablement qu’une fois entrée dans l’Union européenne, le temps travaillait pour elle et qu’elle pouvait attendre des concessions supplémentaires de la communauté turque.

Entre l’échec du plan Annan (avril 2004) et l’élection du nouveau Président chypriote, M. Christofias (février 2008), aucun progrès politique n’est intervenu. Au cours d’une rencontre entre les dirigeants chypriotes en juillet 2006, il avait bien été convenu de relancer les négociations, mais après une cinquantaine de réunions, les résultats étaient insignifiants. Pendant ce temps, la république de Chypre a adopté une attitude de fermeté dans les relations entre l’Union européenne et la Turquie, faisant en sorte que l’isolement économique de la zone turque soit de facto maintenu. L’aide économique promise par l’Union à la minorité turque n’a pu être dépensée en raison des objections techniques suscitées par la république de Chypre.

Un rapport récent de l’International Crisis Group [3] propose une démarche pour sortir de l’impasse et notamment des mesures de confiance unilatérales qui amélioreraient le climat en faisant l’économie d’une phase de négociations, toujours longues et acrimonieuses entre les deux communautés. Cela permettrait de reprendre le processus Annan. Techniquement un compromis n’est pas impossible en utilisant les propositions des Nations Unies et en les modifiant plus ou moins à la marge pour tenir compte du vote négatif des chypriotes grecs. Ce compromis, s’il était trouvé, bénéficierait certainement d’un soutien actif de la communauté internationale, dont notamment l’Union européenne, les Etats-Unis, la Grèce et la Turquie.

Mais politiquement l’échec du plan Annan à la suite du vote négatif des Chypriotes grecs est un signe préoccupant pour le modèle confédéral qui sert de base à toutes les tentatives de règlement des Nations Unies depuis quarante ans. Beaucoup doutent qu’une telle solution soit encore possible. Le refus des Chypriotes grecs traduit-il un rejet de principe de ce type de solution ? Les Chypriotes grecs sont-ils prêts, trente ans plus tard, à faire les concessions politiques nécessaires dans un cadre confédéral pour récupérer dix pour cent du territoire ? La communauté grecque peut être aujourd’hui tentée de profiter de sa forte position économique et politique pour proposer à la communauté turque un modèle unitaire avec un dispositif protecteur des minorités, en échange des avantages de la prospérité à terme rapproché au sein d’un espace chypriote économiquement dynamique et ouvert, alors que les inconvénients de l’isolement sont évidents, immédiatement sensibles et que l’espoir d’une solution confédérale est plus incertain. La position de Nicosie, seul état de l’Union à s’opposer à l’indépendance du Kosovo, donne à penser que le modèle confédéral est considéré comme un péril pour la communauté grecque.

Une telle vision des choses, si elle était avérée, renverrait sans doute aux calendes un règlement de la question chypriote, car on imagine mal le gouvernement turc renoncer au modèle confédéral dans les conditions actuelles de nationalisme exacerbé et d’incertitude sur la négociation d’adhésion. Il faudrait alors imaginer une solution acceptable par les deux communautés, et par les Etats garants, qui ne soit ni la solution unitaire, ni une solution confédérale, mais une formule de divorce à l’amiable, permettant d’établir les coopérations indispensables.

L’élection présidentielle des 17 et 24 février 2008 a porté au pouvoir un dirigeant plus ouvert à la négociation que son prédécesseur. M. Christofias a repris des contacts directs avec la communauté turque ; un nouveau passage a été ouvert en plein centre de Nicosie, le climat s’est amélioré. La réunion des deux dirigeants chypriotes du 25 juillet s’est passée cordialement, et a annoncé la reprise des négociations sur la bae d’un état fédéral, le 3 septembre sous l’égide du nouveau Conseiller spécial des Nations Unies, Alexandre Downer, ancien Ministre des affaires étrangères d’Australie. C’est un progrès, dont il faudra voir s’il est confirmé sur les points difficiles, le caractère fédéral, la démilitarisation et la restitution des biens fonciers.

L’Europe juge et partie ?

Comme on l’a dit plus haut, sur le plan de la technique diplomatique, le dossier chypriote est confié aux Nations Unies et non pas à l’Union européenne, qui se trouverait juge et partie du fait de l’adhésion de Chypre. La Turquie refuse évidemment que l’affaire devienne européenne. Et cependant l’Union, qu’elle le veuille ou non, est entraînée dans cette affaire.

Le blocage actuel entre Ankara et Bruxelles montre bien les difficultés d’une intervention européenne dans le contentieux turco-chypriote. L’union douanière de 1995 entre la Turquie et l’Union doit être actualisée pour tenir compte de l’adhésion de Chypre en 2004. Cela signifie que la Turquie doit accorder à Nicosie les mêmes avantages que ceux dont bénéficient déjà les autres pays de l’Union ; mais Ankara ne reconnaît pas le gouvernement de Nicosie et se refuse à accorder aux navires [4] et avions chypriotes l’accès au territoire turc, de peur d’affaiblir sa position de principe. L’Union a donc été obligée de suspendre huit chapitres de la négociation avec la Turquie. Les questions de principe l’emportent malheureusement des deux côtés sur les intérêts concrets. Les meilleurs observateurs turcs regrettent que cette affaire qui dégénère n’ait pas été traitée plus rapidement et discrètement par le gouvernement d’Ankara ; une mesure présentée comme technique eût pu éviter cet embarras.

Si l’Union n’est pas formellement impliquée dans la négociation entre les communautés, le lien entre une solution à Chypre et la candidature de la Turquie à l’Union européenne est pourtant évident, d’autant plus que Nicosie accepte, à titre d’option à long terme, l’entrée de la Turquie dans l’Union européenne, considérant que la stabilité et le développement de la Turquie dans un cadre européen sont dans l’intérêt de l’île. On aurait pu, théoriquement, repousser l’adhésion de Chypre à l’Union européenne jusqu’à ce que l’affaire soit réglée, mais les partenaires de la Grèce ont préféré prendre le risque, par solidarité avec Athènes, de faire entrer Chypre immédiatement. On ne peut plus concevoir désormais qu’un règlement au moins partiel de la question chypriote ne soit pas préalable ou concomitant à l’entrée éventuelle de la Turquie dans l’Union.

Dans l’hypothèse où la négociation euro-turque aboutirait à des résultats satisfaisants, l’intérêt de la Turquie serait de se montrer plus accommodante et de pousser la communauté chypriote turque à aller plus loin que le plan Annan. Les gains d’une négociation réussie entre Ankara et Bruxelles seraient sans commune mesure avec les concessions éventuelles sur Chypre et il serait incohérent de la part d’Ankara de compromettre les résultats obtenus. Par ailleurs le coût politique d’une ligne intransigeante maintenue par la République de Chypre finirait par devenir très lourd pour Nicosie, qui ne serait pas nécessairement toujours fortement soutenue par ses partenaires. Un succès à Bruxelles se répercuterait nécessairement à Chypre.

Dans le cas, au contraire, où la négociation entre Ankara et l’Union ne progresserait pas, on voit mal pourquoi et comment un règlement pourrait s’opérer. Si la négociation euro-turque restait dans l’impasse, les raisons d’un blocage entre Nicosie et Ankara subsisteraient, la République de Chypre continuerait au sein des instances communautaires à orienter les décisions de l’Union de manière à faire pression sur les Chypriotes turcs, tout en tirant parti des avantages que lui procure l’ouverture de la ligne verte. Ankara n’aurait plus de raisons de chercher un accord et les considérations de politique intérieure reprendraient tout leur poids. Des pressions européennes sans perspective claire d’accord turco-européen n’auraient sans doute pas grand effet sur la Turquie et pourraient être aussi coûteuses pour l’Union que pour Ankara.

En conclusion et pour dire les choses simplement, la Turquie n’entrera pas dans l’Union sans un règlement de la question de Chypre, mais il n’y a guère de chances de résoudre cette affaire si la Turquie reste en dehors de l’Union. Dans ce dernier cas, on irait sans doute dans le sens de la partition.

Copyright 2008-Dopffer/Lignes de repères


Présentation de l’ouvrage de François Dopffer, L’imbroglio turc, Paris, Lignes de repères, novembre 2008.

Géopolitique de Chypre

« Quiconque veut se faire une idée claire de « l’imbroglio turc » aujourd’hui aura intérêt à lire ce livre de François Dopffer. »
Hubert Védrine.

La Turquie est au cœur d’un double imbroglio. Imbroglio quant à sa candidature à l’Union européenne, tout d’abord. Perspective qui ne cesse de déchaîner les passions : elle a été au cœur de la campagne du « non » au référendum de 2005, et elle risque fort de resurgir à l’occasion des prochaines élections européennes. Imbroglio quant à sa situation politique intérieure, ensuite. La lutte entre les camps laïcs et musulmans fait de nouveau rage, menaçant la stabilité du pays.

Or, trop peu d’observateurs soulignent que la Turquie est en plein bouleversement social, démographique et économique. Limitrophe du Moyen orient et du Caucase, la Turquie occupe de plus une position géostratégique clef. La récente crise économique, qui affectera plus douloureusement encore les pays moins développés que le nôtre, ne fera qu’attiser les tensions.

Dans ce livre, tous les dossiers déterminants pour l’avenir de la Turquie moderne sont ouverts : l’islam turc, les questions kurde et arménienne, le statut de l’armée, la laïcité, notamment.
Plaidant par une approche pragmatique, l’ouvrage montre que l’Union européenne a plus à perdre qu’à gagner en laissant à sa porte la puissance régionale en développement qu’est la Turquie moderne.

Le site des éditions Lignes de repères Voir

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[1Après la guerre russo-turque de 1877, la Russie avait imposé à l’Empire ottoman une paix qui menaçait les intérêts de l’Angleterre et de l’Autriche-Hongrie. Un congrès tenu à Berlin sous la présidence de Bismarck força le Tsar à reculer pour éviter un conflit européen. Londres obtint Chypre pour prix de son soutien. Ce congrès fut à l’origine d’un refroidissement entre la Russie et l’Allemagne qui devait mener à l’alliance franco-russe et à la guerre de 1914-18.

[2Si la Grèce soutient traditionnellement les positions chypriotes, elle le fait avec davantage de prudence. Elle a même contribué très fortement à résoudre la crise des missiles S 300 achetés par Chypre à la Russie, en proposant d’installer ces missiles en Crète au lieu de les laisser à Chypre où leur présence aurait pu déclencher une réaction militaire turque.

[3International Crisis Group : ONG fondée par l’ancien ministre australien des affaires étrangères, Gareth Evans. Spécialisée dans l’analyse des crises internationales, elle fait des recommandations indépendamment des gouvernements.

[4La plupart des navires à pavillon chypriote sont sous pavillon de complaisance et appartiennent à des armateurs de pays tiers.


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